李翠艳 阎书钦
中国共产党自成立以来，就不断探寻中国正确的发展道路。她领导中国人民，经过28年艰苦探索的历程，终于建立了人民民主专政的社会主义国家——中华人民共和国。这一开天辟地的壮举，是与毛泽东、刘少奇等老一辈无产阶级革命家不懈的探索与追求分不开的。他们在艰苦的战争环境中，依据新老解放区的不同情况，经过深思熟虑，分阶段、有步骤地逐步确立人民代表大会制度这一新中国最根本的民主政治制度，为新中国的政权体制建设打下基础。又在解放战争激烈进行之际，展望建设新中国的宏伟蓝图，开始筹划成立华北人民政府这一由革命根据地政权向新中国政权过渡形式的政府，并使之成为新中国中央人民政府的雏形。面对新中国成立后百废待兴的新局面，适时召开第一届全国人民代表大会，正式把人民代表大会制度写进宪法，成为世人瞩目的重大事件。当时先后担任中共中央工委书记、中共中央华北局书记和建国后第一任全国人大常委会委员长的刘少奇，首先提出了在解放区确立人民代表大会制度，直接指导了华北人民政府的筹备和成立工作，具体筹备了第一届全国人民代表大会的召开工作，在新中国政权体制的确立过程中起到了关键作用。
一、开创并实践人民代表大会制度，为新中国奠定民主政治基础
人民代表大会制度，是中国共产党在长期的革命斗争实践中，总结革命根据地民主政权建设经验，经过长期酝酿，创造和发展起来的，是新中国的一项根本政治制度。早在1939年底，毛泽东在《新民主主义论》中就提出了实行人民代表大会制度的设想，认为“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”。1945年4月，毛泽东在《论联合政府》中，再次提出：“由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”但作为一种设想，人民代表大会制度并未能立即在解放区付诸实施。解放战争时期，刘少奇继续就人民代表大会制度不断探索、实践，积累经验，并最终把这个设想变成现实。这是他在政治制度上的一个重大创建。
刘少奇建立各级人民代表大会制度的构想，是他在领导土改运动中结合发扬群众民主、建立各级农民代表会的基础上，于全国土地会议前开始酝酿、提出，会后逐步完善，到华北人民政府成立时正式确定的。1947年5月，刘少奇提出：在土改运动中“应组织经常的村农民代表大会，农民委员会及县、区农民代表大会等，让农民选举，农民代表大会统治一切，并经过他们来改造政府和党的组织”，赋予农民代表大会选举、改造政府的职权。他又于7月进一步提出，在土改中建立区、县、省的农民代表会，履行农民代表会的最高权力。由于社会形势的巨大变化，抗日战争时期建立的各级参议会已不能发挥应有的重要作用。因此，刘少奇在全国土地会议期间认真思考了在土改中保障广大农民民主权利的问题，正式向中共中央提议，以各级农民代表会暂时代替各级业已“死亡”的参议会，作为各级权力机关，待适当时机再建立三三制的各级议会。全国土地会议后，1947年9月，在刘少奇主持下，中央工委制定了《关于政权形式问题给冀东区党委的指示》，正式决定：“目前解放区各级政权形式，应采取从下至上的代表会议制度……望在土地改革中，应将解放区政权，改组为人民代表会政权。”指示规定了人民代表大会的一系列具体制度：各种人民代表会的功能和职权应“为各级政府最高权力机关，一切权力应集中于代表会”，“各级政府机关，应向代表会报告自己的一切工作，并请求审查和批准。代表会对于政府的行政、立法、司法、监察及武装等一切事项，均有权决议或否决之，各级政府机关须完全遵守并执行代表会决议”。“各级政府委员会不称职者，得由代表会全部或个别撤换、审核”；其选举办法是，“各级代表会代表，县以下由区、村人民直接选举，县以上由区、县代表会间接选举”；各级代表会的名称，“或称农民代表会，或称人民代表会均可”。他又于10月向中共晋冀鲁豫中央局、晋绥分局发出建立各级代表大会的指示，强调各级农民代表会“将来能正式规定一种制度”。这说明，虽然刘少奇没有确定各级代表会的正式名称，但其关于人民代表大会制度的构想已经基本完善、形成。
1947年11月，中共中央向各解放区批转了中共工委给冀东区党委的指示，同时决定其名称“一般以人民代表会议为妥”，并将各级人民代表大会制度确立为党在解放区政权建设方面的基本方针。依据这一方针，在中共中央华北局的直接领导下，1948年8月，在石家庄召开了华北临时人民代表大会。华北临时人民代表大会作为建国前人民代表大会制度的一次成功实践，初步开创了人民代表大会制度，“成为了全国人民代表大会的前奏和雏形”。刘少奇作为中共中央华北局书记，直接领导了华北临时人民代表大会的筹备和召开工作。
人民代表大会制度，是中国共产党在筹建新中国政权过程中的一个伟大创举。1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，将人民代表大会制度正式确定为新中国的根本政治制度。1954年9月召开的第一届全国人民代表大会，标志着人民代表大会制度的最终形成。
二、领导建立华北人民政府，使之成为新中国第一届中央人民政府的雏形
1948年初，国共两党进行战略大决战的条件日趋成熟。在新民主主义革命即将取得全面胜利，新中国即将成立的历史转折时期，我党首先必须解决新中国政权建设怎样办的问题。刘少奇创造性的提出并直接领导了华北人民政府的成立，为新中国国家机构和政府体制的建立打下了坚实基础。
刘少奇是华北人民政府的首倡者。他之所以提议建立华北人民政府，其重要目的就是为新中国政权积累、探索管理和建设经验，奠定体制基础。早在1947年12月中共中央陕北米脂县杨家沟会议提出中央政府问题之前，全国土地会议前后，他便开始思考筹备中央政府的问题。1947年9月，刘少奇向中共中央提议，在1948年五六月间召集全国农民代表大会和青年、妇女的全国会议，讨论建立各种民主制度，并筹备解放区人民代表会议及中央政府的成立。1948年3月，他屡次在中共中央工委会议上指出：成立华北局不是临时的，而是一直达到全国胜利。中央要吸收这种太平区域管理国家的经验，以便将来管理全国。晋察冀、晋冀鲁豫两区合并后，必须一切统一，为将来中央的全部统一打下基础。他还强调，华北两区合并后的方针是建设，要在组织上、政策上、干部上、机构上、具体办法上来为新中国的建立作准备。要依靠华北探索建政、人民法庭、人民代表大会等一套办法和经验，以便统一、管理全中国。中共中央华北局于5月下旬成立后，他立即指出：华北工作带全国意义，我们现在建设的各种制度，将来要为全国所取法。为新中国中央人民政府和各级人民政府的建立做准备，是刘少奇赋予华北人民政府的重大使命。
刘少奇是华北人民政府的总体设计者。他全面主持了华北人民政府筹建和成立的整个过程，制定了具体步骤。1948年2月，他提议合并晋察冀、晋冀鲁豫两大解放区，建立统一的华北解放区，同时对政权建设提出了明确的构想：“两个边区政府暂不宣布合并，但可合并办公，待召集两区统一的人民代表大会时再宣布合并。”不仅指明了华北人民政府成立过程分为合署办公和正式成立统一政府两个阶段，而且将人民代表大会制度确定为华北人民政府的基本制度，即华北人民政府要由两区统一的人民代表大会选举产生。这对以后的新中国政权体制产生了极为深远的影响。在建立华北解放区的过程中，中共中央原计划首先合并党务、财经机构，后合并军事、行政机构，曾于3月6日指示中央工委：“两区的军政两项机构，暂时不合并。”但刘少奇非常重视两区政府的统一问题，于3月9日向中共中央提出党政军财一律统一的方针：“我们意见，两区政府亦合并办公，但仍各保持独立领导，指定党团负责人，由董必武主持。”为两区政府的合并工作制定了具体计划。根据刘少奇的布署，1948年5月20日，晋察冀、晋冀鲁豫两边区政府在石家庄开始合署办公。刘少奇又领导中共中央华北局初步规划了华北人民政府的机构设置，并对各部门负责人选提出了指导意见。5月20日，中共中央华北局成立当晚，他即主持召开常委会议，就两边区政府联合行政委员会各部门机构及负责人选作出初步决定，并请中共中央核示。5月26日，他再次主持召开华北局常委会议，决定设立正副主席、财经委员会、农业部、工商部、企业部、交通部、民政部、财政部、公安部、司法部、高级人民法院、人民监察院、华北银行、秘书处、治河局；由董必武任联合行政委员会主席，黄敬、杨秀峰任副主席，宋劭文任秘书长，其他部门负责人选也作了决定。1948年8月华北临时人民代表大会通过的《华北人民政府组织大纲》和政府委员会成员，以及9月政府委员会第一次会议选出的正副主席及各部门负责人，除少部分有所变动外，基本采纳了华北局的意见。刘少奇十分关心召开华北临时人民代表大会的筹备工作，亲自审阅并批准了薄一波主持制定的代表大会工作计划，提议“会期可延长到十天以上，以便党外人士讲话”。刘少奇主持制定的各项方针政策，保证了华北临时人民代表大会的顺利举行和华北临时人民政府的如期成立。
刘少奇为华北人民政府制定了一系列政权制度建设的总方针，指导了《华北临时人民代表大会选举条例》、《华北人民政府组织大纲》、《华北区村县（市）人民政权组织条例》、薄一波《关于华北人民政府施政方针的建议》、《华北区农业税暂行税则》等华北人民政府重要文件的起草工作。这些文件既基本涵盖了华北人民政府的所有重要体制，也初步奠定了新中国各级人民政府的体制基础。1948年7月15日，刘少奇审阅并修改了谢觉哉主持起草的《华北临时人民代表大会选举条例》草案和《华北区村县（市）人民政权组织条例》草案。不久，他专门就两份文件的起草和修改问题与董必武晤谈。7月27日，他又致信谢觉哉，对《华北临时人民代表大会选举条例》提出修改意见，认为应加上市选举委员会、具体划分选举区及具体决定居民选举代表名额之比例等方面的规定。8月3日，他又指示上述重要文件在发表前要送中央审查批准，并提议华北临时人民代表大会可组织几个委员会专门讨论这些文件。刘少奇非常重视华北人民政府的法制建设，从而为新中国法制建设做准备。5月25日，他与谢觉哉、陈瑾昆谈话指出：华北地区可以着手建立正规法治，刑法和民法先就解放区旧的法令修改一下施行，边做边改，有总比无好。他还具体安排了华北人民政府法制部门的负责人，建议由陈瑾昆任华北人民法院院长，谢觉哉任司法部长。刘少奇的上述指示，对于奠定新中国政权体制的基础起了关键作用。
在刘少奇的直接领导下于1948年9月正式成立的华北人民政府，是新中国中央人民政府的雏形，是我党在新中国即将成立的重大历史转折时期进行的一次成功的政权建设实践。它为新中国中央人民政府和其他各级人民政府创建了一整套的政权体制和政府管理体制，为新中国政权建设打下组织和干部基础，保证了新中国中央人民政府和其他各级人民政府的迅速组建。薄一波曾回忆说：“在中央的直接领导下，华北人民政府为中央人民政府的成立，做了组织上的准备。中央人民政府的许多机构，就是在华北人民政府所属有关各机构的基础上建立起来的。”
三、具体筹备召开第一届全国人民代表大会，以宪法形式将人民代表大会制度最终确立为我国根本的政治制度
建国初期，由于形势的需要，中国人民政治协商会议暂时代行全国人民代表大会的职权，《中国人民政治协商会议共同纲领》起着临时宪法的作用。如何召开全国人民代表大会，以宪法的形式正式确立人民代表大会制度，建国后，时任中共中央书记处书记、中央人民政府副主席的刘少奇继续对此问题进行系统研究。1951年2月，他在北京市第三届人民代表会议上，又系统的阐述了这一制度的重要性，他认为，人民代表大会制度是“一个有伟大功效的制度”，依靠它，就能把全国人民紧密地团结在各级人民政府的周围，形成为一个强大的统一的力量，去履行我们全国人民迫切需要履行的建设任务和国防任务。他强调，人民代表大会制度是最适合中国国情的人民民主制度，“没有我们国家的民主化，没有新民主主义政权的发展，就不能保障新民主主义经济的发展和国家的工业化”。
刘少奇参与了筹备召开第一届全国人民代表大会的全过程。1952年10月，他率中共代表团访问苏联时，曾对斯大林谈起：中共中央设想在中国基本进入社会主义后召开全国人民代表大会和制定宪法。斯大林提出：为了驳斥国际上敌对势力对新中国的攻击和便于中国更好地开展建设事业，中国应该将召开全国人民代表大会和制定宪法的时间表提前。刘少奇向毛泽东和中共中央作了汇报，中央经过慎重的考虑，接受了斯大林的建议，并于年底迅速做出尽快召开全国人民代表大会和制定宪法的决定。1953年1月中央人民政府委员会第二十次会议通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定在当年召开由人民普选产生的地方各级人民代表大会，在此基础上召开全国人民代表大会，并在大会上制定宪法。会议还决定成立中华人民共和国宪法起草委员会，以毛泽东为主席，朱德、刘少奇等32人为委员，进行宪法的起草工作。在中共中央的高度重视下，同年2月即召开了中央人民政府第二十二次会议，通过了由周恩来主持起草的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。
中共中央鉴于建国初期形势的发展变化，改变了在1953年内召开全国人民代表大会的计划，决定把召开全国人民代表大会的时间推迟到1954年，以便做到在有充分准备的条件下开好这次大会。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京成功召开。刘少奇在会上作了《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。经过充分讨论，大会通过了《中华人民共和国宪法》，选举了新一届中央人民政府，刘少奇当选为第一届全国人民代表大会常务委员会委员长。
1953年2月召开的中央人民政府第二十二次会议，决定成立中央选举委员会，由刘少奇任主席。此后，刘少奇成功指导了全国及地方各级人民代表大会代表的选举工作。这是新中国成立以来第一次全国范围的普选，选举工作进行的顺利与否，直接关系到人民代表大会制度是否能够真正确立和实施，也关系到人民能否真正成为国家的主人。刘少奇深感责任之重大，把大量精力投入到这一工作中来。从1953年下半年到1954年8月间，在刘少奇主持的中央选举委员会的指导下，在全国范围内开展了选举前的筹备工作，并很快在全国各区、县、市、省等行政区域召开人民代表大会，最后选举产生了全国人民代表。1953年12月，刘少奇身体力行，亲自来到北京市西单区中南海选区投票站，参加选举西单区第一届人民代表大会的代表。他于1954年8月在北京市人民代表大会第一次会议上，当选为北京市出席全国人民代表大会的代表。9月3日，主持中央选举委员会第五次会议，批准邓小平作的《关于第一届全国人民代表大会代表选举工作情况的报告》，并通过公布代表名单的公告。在刘少奇的领导下，中央选举委员会顺利完成了它的使命。
刘少奇协助毛泽东做了大量的宪法起草工作。1953年12月24日至1954年3月17日，由于毛泽东带领宪法起草小组到杭州起草宪法草案，刘少奇临时主持中共中央的日常工作。1954年1月12日，刘少奇主持召开政治局会议，把毛泽东开列的书单列为宪法起草的参考文件进行研究讨论，这个书单列有苏联、罗马尼亚、波兰、德国、捷克、法国等国宪法以及中国辛亥革命以来不同时期不同类型的宪法。1954年2月28日至3月1日，刘少奇主持中共中央政治局扩大会议，讨论并基本通过由毛泽东主持起草的宪法草案初稿三读稿，并提出修改意见，责成专门人员进行研究修改。3月12、13、15日，他又主持召开中共中央扩大会议，讨论宪法草案初稿四读稿，决定对初稿进行最后修改，并组成专门的宪法起草委员会办公室。3月23日毛泽东主持中华人民共和国宪法起草委员会第一次会议，会议决定：宪法草案除宪法起草委员会全体会议讨论外，政协全国委员会也进行分组讨论，并分发各大行政区、各省市的领导机关和各民主党派、各人民团体的地方组织进行讨论。5月27日至6月8日，刘少奇先后主持宪法起草委员会的第二至第六次会议，对宪法草案初稿逐章逐节进行详细讨论和研究。最后，《中华人民共和国宪法草案（修正稿）》于6月11日在宪法起草委员会第七次会议上通过。6月14日，中央人民政府委员会第三十次会议通过了《中华人民共和国宪法草案》和《关于公布中华人民共和国宪法草案的决议》，决定在全国范围内展开对宪法草案的讨论。
刘少奇主持起草了准备向第一届全国人民代表大会第一次会议作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。1954年9月12日，刘少奇主持宪法起草委员会第九次会议，在中共中央政治局常委会议修改的基础上，讨论并通过《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，会议决定：由刘少奇代表宪法起草委员会向第一届全国人民代表大会第一次会议作这个报告。刘少奇在第一届全国人民代表大会上做了《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。他在《报告》中阐述了全国人民代表大会制度作为我国根本政治制度的法律地位，指出：“宪法草案第二条规定：‘中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会。’这个规定和其他条文的一些规定表明我们国家的政治制度是人民代表大会制度……我们采用这种政治制度，是同我们国家的根本性质相联系的。中国人民就是要用这样的政治制度来保证国家沿着社会主义的道路前进。”他阐明了人民代表大会制度的历史必然性，指出：“人民代表大会制度所以能够成为我国的适宜的政治制度，就是因为它能够便利人民行使自己的权力，能够便利人民群众经常经过这样的政治组织参加国家的管理，从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。”他还就人民代表大会的产生办法和我国的实际，阐述了全国人民代表大会制度的人民民主性质：“我国的各级人民代表大会是在普选的基础上产生的……从这样的选举中产生的各级人民代表大会，能够充分代表人民的意志，所以这是具有高度民主性质的人民代表机关。”他进一步阐明了人民代表大会制度的议行合一的民主集中制特点，指出：“适应我国的实际情况，并根据中华人民共和国成立以来建设最高国家权力机关的经验，我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。同时，不论常务委员会或中华人民共和国主席，都没有超越全国人民代表大会的权力。”
新中国50多年来的革命和建设实践证明，人民代表大会制度是最适合我国实际、最有利于发扬人民民主的新型的民主政治制度，是我国人民民主专政的最好组织形式。第一届全国人民代表大会的召开，在新中国人民代表大会制度的历史上具有特殊的历史地位。刘少奇在第一届人民代表大会的筹备和召开过程中，做了大量工作，起了极其重要的历史作用。
新中国政权体制的确立是一项艰巨而极具开创性的伟大历史工程。刘少奇等中国共产党人创造性地将马克思主义政权建设理论与中国革命和建设实际相结合，不仅成功地开创出具有鲜明中国特色的民主政治制度——人民代表大会制度，完成由革命根据地政权向新中国政权的过渡，初步建立起一个高效、廉洁的中央人民政府的雏形，而且在建国初期短短的几年中迅速召开全国人民代表大会，以宪法形式最终确立了人民代表大会制度。在建党80周年之际，研究刘少奇在新中国政权体制确立过程中的实践和经验，对于我们在新时期学习党的历史，自觉坚持和拥护党的领导，对于在新时期不断完善和发展我国的政权体制，推进有中国特色社会主义现代化建设事业，具有极其重大的现实意义。
