1938年11月武汉、广州会战结束后，日本侵华战争呈现出持久化趋向。日本34个师团有24个陷在中国广大战场上，受到正面战场和敌后战场的夹击，形成战略相持。在此形势下，面对风起云涌的敌后战场抗日武装力量的活动，日军开始转向对占领区的“治安肃正”作战，对敌后抗日武装进行大规模“扫荡”。此时中共山东党组织通过发动抗日武装起义，在各地创立了若干处抗日游击根据地。国民政府亦设立了鲁苏战区，整编地方武装，建立山东各级行政组织，试图恢复对全省的控制。国民党和共产党领导的抗日武装保持着统一战线关系，成为日军进攻的目标。从1938年底开始，日军分三期在华北实施“治安肃正”作战，以保证占领区的“安全”。在三期作战中，日军占据了山东大部分县城，并开始向重要乡镇延伸。1938年日本“恢复”占领2市53个县（不含青岛）；1939年达到2市98个县。
为达到“肃正作战”的目的，日军不断向山东调集兵力。1940年，日本有两个师团和4个混成旅团驻兵山东，总兵力约3.6万人，并组织伪军8万人。另外，日军控制了山东境内全部铁路和将近5000公里的公路，建立据点1156个。到1942年，日军兵力又有所增加，总兵力约4.7万人，伪军人数增至约16万人，并控制山东境内公路6900余公里，建立据点3700个。据点数量最多的冀鲁边区，平均8个自然村就有一处。
日本在山东占领区的“治安”作战，旨在占领“点”、“线”的同时，扩大“面”的区域范围，谋求建立巩固的“华北兵站基地”，为其进一步扩张创造条件。鉴于华北敌后中共领导的抗日武装不断发展壮大，日本华北方面军制定了一整套对付中共抗日游击战争的新方案，实行军事、政治、经济、文化相结合并更加强调利用伪政权的所谓“总力战”。1941年3月至1942年12月日军在华北发动了五次“治安强化运动”。
第一次“治安强化运动”，自1941年3月30日至4月3日，为期5天。实施目标是：“培养和加强区、乡、村的自治自卫力量”；“加强扩大民众组织”；“剿灭扰乱治安分子”。按照华北方面军同年2月制定的《治安强化运动实施计划》，各地方伪政权与日军合作，扩大保甲组织，训练扩充自卫团，通过各种方式宣传“东亚新秩序”观念。在展开治安强化运动的同时，日军对山东各抗日根据地进行连续“扫荡”，使抗日武装遭受较大损失。
通过不断的“扫荡”和治安强化运动，截止到1941年6月，整个华北区日军与中共武装力量控制范围大致相当，主要城镇、交通干线、重要资源地周围大约占10%的地区，为“治安区”，日伪统治较稳固；另有10%的地区为中共的中心根据地，日伪不能插手；其余80%地区为双方势力交错地区，其中60%大致日伪势力占优，为“准治安区”，20%则为中共势力控制。在日伪恢复县政的102个县中，控制联络村占69%，保甲村占55%，纳税村占68%，低于河北、河南两省，高于山西省。
1941年7月7日至9月8日，华北日军及伪政权进行了第二次“治安强化运动”，方针是剿灭中共及其武装团体。在实施过程中，日本当局更加注重发挥各级日伪政权的作用，头面人物纷纷出马，赴各管辖地区督导，配合“讨伐”作战。山东省公署于7月18日制订《治安强化运动促进委员会暂行办法》，成立专门指导机构，以配合日军对抗日根据地的“扫荡”。
1941年11月11日至12月25日，日军及伪政权实施了以经济战为主体的第三次治安强化运动，日本华北方面军制订了《实施要纲》，“运动的重点在于进行灵活的军事行动的同时，断然进行强有力的经济战。即彻底封锁所有敌占地区，一切物资一概不准外流。另一方面，积极确保能够获得的物资，并实行合理的配给，促进华北经济自给自足”。为推进运动，省公署将原“治安强化运动促进委员会”改组为“治安强化运动本部”。至11月上旬，各道、市、县也先后成立“治安强化运动本部”。经济封锁是此次运动的重点。日伪当局建立了两个封锁区，重点对鲁南、鲁中、清河等抗日根据地实行物资封锁。1941年11～12月间，日伪军组成的警备队侵入根据地共269次，掳获物资从武器弹药、钱钞到牲畜、粮食、棉花、衣被等，无所不有。
1941年12月日本发动太平洋战争后，华北作为“大东亚战争基地”的作用日显重要。为确保华北占领地的稳定，1942年3月20日至6月中旬，“华北政务委员会”发起第四次治安强化运动，其实施目标为：“剿共”，发挥“新民会”的作用，促进警备队积极行动，开展粮食增产活动，对民众进行武装训练和保甲训练。山东省公署为此制订了第四次治安强化运动要纲，改组充实省“治强运动”本部，并将本部成员编成四个班分赴各道、县巡视指导。同年10月8日至12月10日，华北伪政权又进行了第五次治安强化运动，提出“完成建设华北和大东亚战争，剿灭共产党与肃正思想，确保农产，降低物价，改善生活，安定民生”等口号。6月，华北政务委员会设立了“华北治安强化运动总本部”，并在各省设立常设支部。9月，省公署省政会议通过“实施要领”和“宣传要领”，组织人员到各地训导推行。
在第四、第五次治安强化运动中，日本占领者一方面继续在华北推行“治安肃正”，对治安区、准治安区、未治安区分别实施“清乡”、“蚕食”、“扫荡”行动，以确保统治秩序；另一方面加强对华北资源的开发和掠夺，为战争提供物资支持。日军对抗日根据地的“扫荡”和“蚕食”，致使山东各根据地被分割、封锁而进一步缩小。抗日根据地除鲁中、滨海、胶东区尚有较大块根据地外，鲁南、清河、冀鲁边区均被分割为分散的小块根据地和游击区。1942年底，山东抗日根据地面积缩至2.4万平方公里，人口减至750万，八路军等抗日武装不足10万人。日伪政权推行的五次治安强化运动，前后持续将近两年时间，每次都有实施重点，尤以“剿共”和“建立东亚新秩序”为中心，推行过程涉及军事、政治、经济、思想等各个方面，并且范围和规模不断扩大，体现了其“总力战”的特征。治安强化运动与日本侵华方略相配合，企图摧毁民众的抗日意志，分割乃至消灭抗日根据地和抗日武装，最大限度地获取山东的人力、物力、财力资源，以达到“以华制华”、“以战养战”的目的。
日本占领者在占领区扶持建立了各级地方政权，占据着主要城镇、交通干线和重要资源产地，但抗日武装与民众的反抗和斗争，使其控制范围和统治效率受到极大影响。面对此种困境，日本殖民当局仿照在台湾、朝鲜、东北等殖民地的某些做法，力图通过强化社会控制，建立起有效的统治秩序。这些强化控制政策和措施带有强制性、长期性的特征。
建立与强化军警宪兵特务组织，是构筑殖民统治秩序的重要一环。这些组织或直接隶属日本军政当局，或为伪政权系统，或两者兼而有之，形成庞大的社会控制网。军事占领与大批日军的驻扎，是日本在山东殖民统治的基础。1938年6月至1944年初，驻山东日军主要是华北方面军第十二军，共约4万人。1944年2月，第十二军一部调往郑州和南方，军队人数减至2.5万人。日本占领时期，日本军队充当了进攻抗日武装、“扫荡”“蚕食”根据地、维护殖民统治主力的角色。
作为推行“以华制华”的政策的一项重要内容，日本占领者还收编了大量接受其指挥的武装部队，即通常所称的“伪军”。这些隶属于不同系统的伪军既有属于伪中央政权的正规军，如隶属于华北政务委员会的“治安军”；也有属于地方政权的保安部队和警察部队。地方各级政权建立后，即成立了由省公署警务厅统辖，包括署、分署、分驻所、派出所上下隶属系统的警察部队。至1939年8月，省内各级伪政权共设立警察局（所）75处，共有官警7291人，1940年增至13951人；1941年计有各级警察署所783处，官警2万余人；1942年增设各级警察所537处，增加官警1万余人；另外各警察署、所还设有经济警察课（系），官警1108人；是年各地共有警察武装31256人。随着保甲制度在占领区的推行，各地自1939年开始组织自卫团，1943年又开始组织保甲自卫团，据统计全省人数达300万之多。
日本宪兵组织和特务组织隶属于军队系统。1938年8月，日军成立了“驻中国宪兵队司令部”，隶属于华北方面军司令部，下设10个宪兵队，其中青岛与济南宪兵队分别负责山东东西两大区域，并在张店、德县、惠民、临沂、兖州、泰安、烟台等地设分队。宪兵队主管地方治安，监督控制警察事务，并组织情报机构，“按照华北方面军司令官的意图，担任思想情报，特别是国共方面秘密组织的活动及民心动向为重点的情报搜集工作”。日本华北方面军派驻山东的特务机关及后来改称的陆军联络部，主要负责指导监督各级伪政权以及新民会、合作社、劳工协会等组织。设于济南、济宁、张店、高密的特务机关（联络部）受命指挥各道联络部，并向省公署提出日军的要求事项。
日本占领当局者除利用军警宪特等组织外，还利用政治、社会组织来强化统治秩序。其中规模最大、涉及社会层面最广的便是“新民会”。
新民会是日本占领者扶持成立的“与政府表里一体”的政治组织。该会仿照满洲国设立的“协合会”，于1937年12月24日在北京成立，标榜宣扬“新民主义”，实行所谓“王道”政治。1938年7月新民会在济南成立山东省指导部，省长马良出任部长。新民会初期的活动与日军宣抚班的活动纠结在一起，两者组织形式具有一致性——会内职员日本人多于中国人，各级新民会负责人由伪政权首领兼任，实权则为日籍职员掌握。宣抚班是日军在军事占领过程中，为“扶持地方行政机关和民众团体”而设置的机构，“隶属于军特务部长”，配合日军“肃正作战”，开展“宣抚”工作。济南、青岛、烟台等地均设有“宣抚指挥班”，铁路沿线大站和县城设有“宣抚班”，每班几人至十几人不等。宣抚班随军队行动，主要是通过在新占领地区组织“治安维持会”，设置“爱护村”，召集青年学生受训等方式，对民众推行“剿抚并施”。1940年2月，日占区共有宣抚班105处，成员551人；22个县（市）设有新民会指导部，职员370人。
1940年3月，北平“临时政府”改组为华北政务委员会，日本华北方面军借机将宣抚班与新民会合并。4月，新民会山东省指导部与日军宣抚班合并改组为新民会山东省总会、省长唐仰杜兼任总会长。这样，新民会由教化团体转变成政治机构，反映出日本当局谋求加强“与政府一体”的新民会组织，以扩大政权的社会基础。
新民会与宣抚班合并后的山东省总会，下设事务局负责日常事务，会长兼任局长，日人西崎敏井任次长。1940年底各道区也陆续成立新民会总会，道尹兼任会长。新民会内各级正职由华人担任，副职由日人担任，与初期同宣抚班纠合一起时的情况有所不同，日本当局更注重利用新民会实施“以华制华”的政策。新民会成员分为部员、雇员、临时雇员3类。日人均为部员，在山东新民会内最多时达500余人。华人3类均有，需分别在中央总会、省总会、道总会训练后方可担任。1940年底统计，山东共有省市青年训练处57处，受训人员11729人，各级新民会有日人职员434人，其组织规模在华北地区居第二位。
1941年2月，日本华北方面军制订治安肃正建设重点事项，要求新民会“进一步将矛头指向剿共工作”，“逐步由县城走向农村推进工作”，“扩大对新民会本身的基层组织”。为此，新民会于1941年5月再次进行调整，注重分会组织的扩充。省、道、县三级新民会总会由省长、道尹、县知事兼任会长和事务部长，事务部内均由日籍顾问担任参事。从1941年下半年开始，伴随“治安强化运动”，新民会通过设置模范分会，强化训练，利用合作社贷款，提供医疗服务以及食盐、火柴等生活必需品统制配给等措施，强行建立基层分会组织，诱迫民众入会，使分会组织和入会成员持续增加。在城镇基本按原有职业社会团体进行组织；在乡村则将原保甲、自卫团及“青苗会”、“联庄会”等加以登记备案，组成分会。1941年6月山东共有新民会分会组织1527个，会员536674人，年底“会员已突破百万人记录，为华北各省市之冠”。1942年6月，分会扩大为4546个，会员167.6万人。其中农村分会3589个，商业、职工、教育等分会957个；农村会员156.1万人，占93.2%，这说明新民会组织扩充的重点主要在农村。
为了扩大新民会的号召力，各级新民会还成立了诸多隶属社会团体，并按职业、学术、文化、宗教、公益5个类别建立起“外廓团体”，由新民会指导规范其活动。1941年6月，新民会在山东共有各级隶属团体937个，会员21.9万人。此外，各级新民会均设有联合协议会，充当所谓“民意代表机构”，定期邀集政客、遗老、富商、豪绅等各类人物开会，以求缓解尖锐对立的民族、社会矛盾。
日本占领当局借助建立发展新民会，企图建立能拥有民众基础，并能与国共两党力量隔离的牢固的殖民统治体系。而新民会则遵从日本当局的意志，配合日伪政权在不同时期的战略部署和实施要纲，进行了一系列维护殖民统治的活动。这些活动主要集中在两个方面：其一，对民众进行奴化教育和宣传，灌输新民会的各种说教，实行精神控制；其二，协助、配合日伪政权开展各种运动，实行社会控制。新民会自成立之日起，便动员各级分会收集情报，协助日军镇压各地的抗日组织。在历次治安强化运动中，新民会除配合宣传外，还着力进行“农村自卫”、推行“保甲制”和经济封锁等活动，充当“治安强化运动”的“突击队”。配合经济统制政策的推行，新民会还依照伪政府的规定，协助对火柴、煤油、食盐等生活必需品实施统制配给，聚敛各种物资，在经济上对抗日根据地进行封锁。实际上，在日本卵翼下设立的新民会组织，作为日本实行总体战的重要一翼，不仅是其在占领区开展“治安肃正”、强化社会控制的“核心力量”，而且是其在城乡社会基层推行经济统制的重要工具。
