一、西方国家行政监督理论
行政监督作为政府公共行政管理的重要环节，要得以存在并发挥作用，自然离不开一定的理论作支撑。
西方行政监督理论可以追溯到古希腊、古罗马时期。正像英国学者维尔所指出的那样：“这些观念（指监督的思想）的根子在古代世界就可以发现，那时的思想家仔细思考着类似的问题。”现代西方的行政监督，是与其民主制度的建立相一致的。在资产阶级革命过程中，在尊重人、高扬人类理性的理念的指引下，启蒙思想家们的思想不仅是摧毁封建君主专制制度的锐利武器，同时也是西方近代政治制度乃至行政监督产生的理论基础。与行政监督密切相关的理论主要有“主权在民”思想、分权制衡思想，经济学中的“经济人”假设理论被引进到政治领域之后，也构成行政监督的理论基础之一。
1.“主权在民”思想
法国启蒙思想家卢梭（1712—1778），从抽象的人性论出发，提出人类为了保全自己，摆脱在自然状态下的种种不便而进入社会状态。为此，人们就签订了“社会契约”，自愿地把自身的一部分权力转让给整个集体，“每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下”，卢梭的“公意”理论比较完整地体现了“主权在民”的思想。现代西方许多国家都认可了这一思想，如法国现行的宪法第三条就规定：“国家主权在于人民，人民通过自己的代表和通过公民复决来行使国家主权。”尤其是卢梭“主权在民”思想的实践形式之一———间接民主，也就是代议制民主，已成为大多数国家的政治实践。
“主权在民”的思想不仅启发了民智，而且成为一种政治实践和制度安排的理论基础。正是在“主权在民”的理性之光的照耀下，欧洲许多国家资产阶级和人民群众同封建专制主义进行了不懈的斗争，并在斗争胜利后，建立了具有充分民主含量的议会，确立了议会对行政的主导地位，从而为立法机构监督政府提供了合法性来源，同时也为民众等行政监督主体监督政府，奠定了理论基础。
2.分权制衡思想
监督政府必须有一定的方式和手段，否则，监督就只能停留在理论的精细描述上。如果说，“主权在民”的思想主要解决了人民应该监督政府的问题，那么，分权制衡的思想则解决了人民如何监督政府的问题。
分权制衡思想起源于洛克和孟德斯鸠。英国资产阶级思想家洛克（1632—1704），把国家权力划分为三部分：立法权、执行权和联盟权。立法权、执行权必须分开，否则，就会给掌权人提供了滥用权力的机会和方便，于是他们在“制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益。”② 故而，需要在立法权和执行权之间建立相互的制约关系，即所谓的外在制约。法国资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠（1689—1755）指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”在孟德斯鸠看来，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力，实行行政、立法和司法三权分立，相互制约，彼此平衡。
分权制衡思想是许多西方国家建立政治体制的指导思想，它大大增强了立法机关、司法机关对行政的外部监督力度。在实行三权分立体制的国家中，没有一个国家机关具有可以凌驾于其他国家机关之上的权力，每个国家机关都有制约其他国家机关的特殊权力，对行政机关的立法监督、司法监督也由此产生并体现出来。
同时，值得注意的是，“主权在民”思想和分权制衡思想是相互联系、互为因果的。一方面，没有“主权在民”思想，分权制衡思想就没有终极指向；另一方面，没有分权制衡思想，“主权在民”思想就不能得到很好的体现。当然，“主权在民”思想的内涵和外延远比分权制衡思想要丰富得多。
3.行政“经济人”假设理论
对人性的假设，特别是由对人的缺陷性的考虑而设立的政治监督或行政监督制度，古今中外都不乏理论与实践。例如中国古代思想家韩非子就从“人性恶”的理论出发，认为人“挟自为之心”，为了私利会不断地相互攻击和争夺。因而主张实行法治，注重监督，要求君主要掌握驾驭臣下的“法”和“术”，同时还要用“法，以备民也”。
到了近代，残酷的历史和现实，使那些建构三权分立体制的国家的政治家们、思想家们在内心里有一种对人性的悲观的看法和对权力的恐惧。例如美国宪法之父麦迪逊曾说过：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”② 但他同时又指出：事实上“在每一种政治制度中，增进公共福利的权力，包括一种可能被误用和滥用的自由裁量权。”③ 正是由于政府的公务人员是由人而不是“天使”组成的，而“人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者”。因而，对个人行为，特别是政府人员“天生要使效用最大化”的行为，必须进行控制和抑制。
由于对人性悲观的看法和行政“经济人”的假设，在资源稀缺性与对资源需求无限性的矛盾中，公共权力的行使者追求自身福利的最大化远大于增进集体福利。在公共权力的运作过程中，公共权力的公共性也为它在行使过程中带来了道义上的支持和和合法性。同时“主权在民”的理念也必然引发公众对公共权力行使者的严格批判。如果任意让行政“经济人”的性质得到毫无节制的发挥，那么政府的公共性就会无从谈起。
行政“经济人”的假设，是西方行政监督理论的前提假设。行政“经济人”的假设，其具体理论形态多种多样，比较突出的如公共选择学派的政府垄断理论、克鲁格曼的政府“寻租”理论等等。政府垄断理论认为，由于政府在供给公共物品的过程中具有一种垄断性，没有其他主体在提供公共物品方面能同政府竞争，这样，政府不仅丧失了在供给公共物品上的效率取向，而且政府可以凭借其垄断地位，来为政府本身或者为其代理人谋取利益，从而发生了腐败。政府“寻租”理论认为，“租金”正是由于政府利用公共权力干预和人为的控制，抑制了市场竞争，扩大了供求差额所形成的。
总而言之，无论是主权在民的思想，还是分权制衡的思想，抑或是行政“经济人”假设理论，它们不仅为行政监督提供了理论支持，蕴涵了行政监督的必要性，而且还为行政监督的具体展开和运行提供了理论上的引导，使行政监督效能大大提高。
二、中国共产党的行政监督理论
无论在革命战争年代，还是在社会主义建设时期和改革开放时期，中国共产党人都十分重视党内外、政府内外监督工作的开展以及制度建设，形成了一整套比较完整的监督理论体系，这些对搞好行政监督工作有着极为重大的指导意义。
1.毛泽东的行政监督理论
在领导中国革命和建设的伟大实践中，毛泽东一贯高度重视廉政建设，提出了一系列有关行政监督和反腐倡廉的理论、观点，并采取了许多行之有效的措施。其思想精髓在今天看来仍然具有十分重要的指导意义。
早在革命战争年代，在苏维埃时期，尽管条件艰苦、环境险恶，但腐败现象时有发生，如浪费、贪污、任用私人、以权谋私等，对新生政权的存在和发展威胁很大。为此，以毛泽东为代表的中国共产党人，为了建立有别于腐败的国民党政府的廉洁的新政府，进行了长期的探索。在毛泽东看来，加强监督、反对腐败，实行廉洁政府的有效途径就是走民主之路。他认为，只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。毛泽东走民主之路的理论，包含着许多具体内容，如要发挥人民群众的监督作用，注意民主集中制的发挥，重视监督主体的多元化等等。
（1）发挥人民群众的监督作用。人民群众是党和政府的力量源泉，充分发挥人民群众对党和政府的监督，才能够减少监督的空白点和盲区。在苏维埃时期，毛泽东就明确指出：“为了巩固工农民主专政，苏维埃必须吸引广大民众对于自己工作的监督和批评。每个革命的民众都有揭发苏维埃工作人员的错误、缺点之权。”抗日战争时期，根据地政府非常重视人民群众对政府和政务人员的监督，例如《陕甘宁政纪总则草案》中就明确规定，下级政府或政务人员，如果接到人民向上级政府的诉状，特别是控告政府人员的诉状，必须随时呈给上级政府，不得有任何阻拦，也不得置之不理。建国后，毛泽东更是不遗余力地强调要发动人民群众对党和政府进行监督，多次强调要“实行真正的人民民主”，“共同建设人民民主”，要求要把召开各级人民代表大会当作一件大事去办，并严厉批评了党的领导机关中许多人只相信少数人的党内干部会议，不相信人民代表会议的错误认识和官僚主义作风。尤其值得注意的是，建国初期，党和政府进行的著名的“三反”、“五反”等运动，就是采用民主方式，充分发动人民群众，广泛揭露腐化堕落分子，有效监督政府行政管理行为的一次成功的尝试。
（2）重视民主集中制。在国家机关中实行民主集中制，是毛泽东的一贯主张。早在井冈山时期，他就提出过要在政府工作中实行“民主集中主义的制度”④，后来他又多次提出在新民主主义政权组织中采用民主集中制。建国后，将民主集中制作为党和国家重要的组织原则和活动原则写进了具有临时宪法作用的《公共纲领》和《中华人民共和国宪法》之中，使这一原则得到了法律上的保障。1962年，毛泽东在扩大的中央工作会议上强调指出，“不论党内外，都要有充分的民主生活，就是说，都要认真实行民主集中制”，他认为民主集中制最能体现民主精神，贯彻群众路线，可以防止党和国家机关工作人员“独断专行、脱离群众、脱离集体领导、实行命令主义、破坏党和国家的民主制度”。毛泽东不仅对民主集中制的意义有深刻的论述，而且对具体的操作层面，也有有益的探索。例如提出要搞“群言堂”，要善于对待不同的意见；要经常开展批评和自我批评；要做到集体领导和分工负责相结合等等。
（3）重视监督的主体多元化。对党和政府的有效监督，离不开多种监督主体的设立和功能的发挥。毛泽东除了强调要充分发挥人民群众的监督作用之外，还指出要发挥好新闻媒体、民主党派的监督，还要有独立的专门监督机构进行监督等等。1950年，中共中央作出决定，要求“在一切公开的场合，在人民群众中，特别在报纸刊物上展开对于我们工作中一切错误和缺点的批评与自我批评，”这是“巩固党与人民群众的联系，保障党和国家的民主化，加速社会进步的必要方法。”③ 1953年，毛泽东在为中共中央起草的党内指示中指出：“凡典型的官僚主义、命令主义和违法乱纪的事例，应在报纸上广为揭发。”④ 毛泽东历来十分重视发挥民主党派的监督作用，在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中，他强调要加强各党派之间的互相监督，指出：“所谓互相监督，当然不是单方面的，共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党。”⑤ 毛泽东也极为重视建立专门的监督机关，建国初期，在他的提议下，中央和地方县委以上的各级党委、人民解放军团以上的各级党委均建立了党的纪律检查委员会。在行政监察方面，成立了中央和地方县以上各级人民监察委员会，以加强行政系统内部的行政监督。
2.邓小平的行政监督理论
在带领全党和全国人民进行社会主义现代化建设和实行改革开放的新形势下，邓小平继承和发展了毛泽东有关行政监督的理论，提出了许多富有时代特点的新观点。这里仅就其主要观点略作介绍。
（1）重视搞好党内监督。党的执政地位决定了党对国家行政机关监督的极端重要性，而要搞好党的监督，首先必须搞好党内监督。邓小平指出：“对于我们党的各级领导人（包括党委会的所有成员），应该有监督。”“我觉得，对领导人最重要的监督是来自党委会本身，或者书记处本身，或者常委会本身”。他提出对党员、对干部要严格要求，“党要管党，一管党员，二管干部。对执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题。”因为党的干部，特别是高级干部地位高、权力大，所负责任重，如果不对他们进行有效的监督就可能发生滥用权力的现象，从而给国家和人民造成极大危害。
（2）发挥人大和政协的监督作用。各级国家行政机关是各级人民代表大会的执行机关，因而各级人民代表大会在我国行政监督中具有不可替代的作用。邓小平主张要通过各级人大，积极推进民主选举、民主决策和民主管理，使人大的各项决策都有较高的民意含量，增强决策的科学化、民主化。要加强人大各专门委员会的建设，为改变其“橡皮图章”的软弱形象，充分发挥其监督职能奠定组织基础。人民政协是中国人民爱国统一战线组织，它的基本职能之一就是进行民主监督。如何发挥政协的监督作用，邓小平十分关注，他指出：“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对法和法律实施的监督作用。”③
（3）加强人民群众的监督。人民群众参与监督，既是社会主义民主的具体体现，也是人民主权的具体体现。一个社会的监督体系是否民主化，最重要的是看以人民群众为主体的社会监督是否完善。邓小平高度重视人民群众的直接监督，提出“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”“让群众来监督批评，只有好处，没有坏处。”尤其值得注意的是，邓小平认为人民群众监督要制度化，只有制度化的群众监督，才能够把群众的政治参与保持在理性的轨道里，从而避免历史上“大民主”的弊端。
（4）实现行政监督的法制化。邓小平对马克思主义监督理论的最重要的贡献就是明确提出了实现行政监督的法制化问题。他认为，反腐倡廉除了依靠教育外，更要靠法制，“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”③ 他指出：制度“带有根本性、全局性、稳定性和长期性，”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”④综观邓小平的有关论述，加强监督法律、制度建设，一要建立完备的法律体系，加快立法体系，使监督工作有法可依，二是要坚持“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前平等”⑤的原则。
