1959年11月，中国政府最高层的决策会议在杭州举行。参加杭州会议的，有毛泽东、刘少奇、周恩来、彭真、胡乔木等人。会议主要讨论如何避免中印边界冲突和流血事件。会议首先由总参谋部的雷英夫汇报一个时期以来中印边界不断发生的流血事件。并说明，中印边界的我方指战员已经到了怒不可遏的程度。然后提出了总参和外交部共同研究的避免中印边界冲突的几项措施。例如不许打第一枪，不许还击，等等。毛泽东听着汇报，面色肃然地抽着烟。
当雷英夫讲到一些部队避免冲突的困难和一线指挥员的要求时，毛泽东摁灭了烟蒂，插话说：“我们有些同志打了几十年的仗，可还不懂得一个起码的道理：两军的边防战士一天到晚鼻子对着鼻子站在那里，手里都拿着枪，一扣扳机，子弹就会打死人，冲突怎么能避免呢？”因此，他提出实行隔离政策，双方各自后撤20公里，如印方还不干，我单方后撤。
根据毛泽东的提议，在这次杭州会议上，中央确定了避免边界冲突的隔离政策。
1959年11月7日，周恩来总理代表中国政府致函印度总理尼赫鲁，建议两国武装部队立即从实际控制线各自后撤20公里，脱离武装接触，同时建议两国总理尽快举行会谈。
但是，印度总理尼赫鲁竟拒不接受，反而认为中国软弱可欺，加剧了在中印边境进行的武装挑衅。在尼赫鲁拒绝中方建议之后，为了两国的共同利益和亚洲及世界的和平，毛泽东决定：中国部队单方面从中印边境后撤20公里。
1960年1月，中方又下令采取了一系列非常措施，即在我方实际控制线20公里内不开枪，不巡逻，不平叛，不打猎，不打靶，不演习，不爆破；对前来挑衅的入侵印军，先提出警告，劝其撤退，劝阻无效时，才依照国际惯例解除其武装，经说服后，发还武器，让其离去。
中国军队的这一系列措施，在国际舆论界反响强烈，普遍认为中国军队所具有的忍耐和克制，是着实让人惊叹的。
自从中国政府单方面命令军队后撤20公里，已快两年了。两年来，印度军队不仅没有丝毫收敛，反而变本加厉地向中国境内进攻。1960年4月，周恩来飞赴新德里，同尼赫鲁举行边境问题高级会谈，尼赫鲁态度无丝毫转变，再次向中国提出领土要求。那是12.5万平方公里相当于一个福建省大小的中国领土啊，中国政府岂能拱手相让？1961年，中国政府多次向尼赫鲁提出和谈建议，并实行隔离政策，均被一一拒绝了。进入1962年，局势越发紧张起来。
6月，印度军队加快了武装入侵中国的“推进”速度，东段已越过麦克马洪线，进入西藏山南的扯冬地区。截至1962年8月底，印军在中国境内部署了100多个据点。这些据点最近的距中国哨所几十米甚至几米远，形成“面对面”的对峙，有的楔入中国哨所之间，有的还插到了中国边防哨所背后来了。印度军队一步逼近一步，显然要打上门来闹事了。
1962年10月18日，由毛主席召集的中央政治局常委扩大会议在中南海颐年堂召开。这是一次非同寻常的会议，它将对中印边界问题做出重大的决策。参加会议的有毛泽东、周恩来、刘少奇、朱德、邓小平、陈毅、贺龙等党和军队的最高领导，同时有关将领罗瑞卿、杨成武、张国华、王尚荣、雷英夫参加，外交部的章汉夫和乔冠华也到会。
主持会议的毛泽东要乔冠华和雷英夫报告中印边境冲突的情况和各方面的反映。
他俩汇报完，周总理接着发言，他着重分析了有关中印边境问题的形势，说明从各方面看我们不进行自卫反击不行了，因此建议立即进行自卫反击作战。会议在作了深入的分析讨论之后，一致同意周恩来的意见。
毛泽东说：“多年以来我们采取了许多办法想谋求中印边界问题的和平解决，印度都不干。蓄意挑起武装冲突，且越演越烈，真是欺人太甚。既然尼赫鲁非打不可，那我们只有奉陪了，来而不往非礼也。俗话说不打不成交，也许我们反击一下，边境才能安定下来，和平解决边界问题，才有希望实现。但我们的反击仅仅是警告惩罚性质，仅仅是告诉尼赫鲁和印度政府，用军事手段解决边境问题是不行的。”
毛泽东说完，会议便接着讨论中印两军的实力对比和能否打得赢的问题。
张国华在参加完中央召开的七千人大会后，留在内地养病。生活刚刚平静一点，就被中印边境冲突打乱了。中央领导和军委总部不时传唤他。
毛泽东问西藏军区司令员张国华：“听说印度的军队还有些战斗力，我们打不打得赢呀？”
张国华肯定而自信地回答：“打得赢，请主席放心，我们一定能打得赢。”
毛泽东说：“也许我们打不赢，那也没有办法，打不赢时，也不怨天怨地，只怨我们自己没有本事。最坏的结局无非是印度军队侵占了我国的领土西藏。但西藏是中国的神圣领土，这是世人皆知，天经地义，永远不能改变的。总有一天，我们会夺回来。”
大家在对形势作了一番分析研究之后，一致认为战胜印军是有把握的。但毛泽东一再提醒大家，我们没有同印度作战的经验，千万不可麻痹大意，一定要精心布置，打好这一仗。
至于反击作战的方案，同意总参和张国华司令员共同拟制的计划。
根据总参提出的建议，反击时间为10月20日（即这次会议两天以后），前线总指挥为西藏军区司令员张国华。
离开颐年堂前，陈老总和贺老总都向张国华详细了解边防备战情况。
张国华话不多：“我们已按主席说的边防部队在精不在多，作了调整。要打就是泰山压顶之势。”
陈老总和贺老总交换了想法，用他所特有的四川口音，响亮地说：“要挑兵选将，干部不仅要军事上行，而且要有政治头脑，又要勇敢。”
贺老总的烟斗吱吱地冒着烟，他用烟嘴的一头点着张国华说：“如有临阵脱逃的，就要像内战时期那样，抓回来，执行战场纪律！”
张国华在笔记上快速地作着记号，插空提出他的建议：“我想不仅要准备反击入侵印军，还要准备打击逃往尼泊尔境内叛匪的回窜。”
张国华又就兵力、干部、物资和思想准备提出自己的看法。
很快，一支代号为四一九部队的作战指挥机构组成了。中央的决心定下之后，张国华准备飞临前线，具体指挥中印边境东段达旺方面的自卫反击战。出发前，中南海召见他。
中央常委会议正在进行。毛泽东站在巨幅地图前，一手夹着烟，另一只手作了个搂的手势，说：“我们插进去，不打。”他变换了一下姿势，像是自言自语：“21平方公里，2000多人，作个愿望是可以的，但事实上办不到。”烟头连续亮了几下，他沉思良久，忽然喷出一口浓烟，指着印军据点大手劈了一下，同时提高声音说道：“扫了它！”
说完，他自己也露出笑意。其实，毛泽东为打与不打也犹豫了好几个夜晚。顾虑是尼赫鲁当时声望很高，军力相比又是弱者，很容易引起不明真相的国家的同情。总参谋部发布作战预令后，毛泽东仍在考虑打不打的问题。在分析了尼赫鲁最大的王牌是中国不敢打他后，反而坚定了打的决心。同时中国将打算告之赫鲁晓夫，赫鲁晓夫仍持各打五十大板的态度，并没有公开地表示反对，还向中国驻苏大使说，苏联也得到了类似情报，如果中国遭到进攻，反击是自然的事。而美国已把主要精力放在准备对苏战争上，不能以很大力量援助印度。中国外交官们也正向第三世界游说自己的观点。此时的反击对中国是有利的。
总书记邓小平补充：“要争取时间。”他又侧过脸问张国华：“粮食够不够？”
张国华回答说：“光军区生产的粮食还有两亿多斤。”
邓小平很满意：“好，这是有战略眼光的。”
军委秘书长罗瑞卿问道：“你有没有把握？”
张国华爽快地答应：“有。”
“根据呢？”
“我们面对的敌人，是印度的王牌军。但比不上蒋介石的主力。他长期没有打仗，我们却刚刚平叛，他们未到过高山，我们却常住高山……”
常委会一直开到深夜，领袖们从大略方针谈到枝末细节。张国华一边强记，一边又要提供情况，散会时，头已疼得要裂开似的。高血压病又犯了。他不吭气，很快登上飞机。
10月18日，张国华到达拉萨的当天，军区常委扩大会议紧急召开。先由军区参谋长王亢传达中央指示：“首长认为这次作战像平型关战斗一样，意义重大。打得要狠，打死了还要再踩他两脚。中央确定，前面靠西藏军区指挥，有关战术上的部署调整等事宜，均由张国华司令员决定。过去总部规定在50米以外不打枪不再执行。”
张国华站起来，传达毛泽东的指示，他学得惟妙惟肖，包括毛泽东用手缓慢一劈的动作。他讲得很快，提了一连串问题后又低声说了几句，看来，这才是他自己要说的主要的几句话：“事关重大，影响深远。我的决心是：准备干掉他1300人，根本不要考虑伤亡，1300也好，2300也好，打一个补一个，始终保持四个大团满员。”将领谈论战斗预想时，总会感到格外地欢愉，即使在下命令：“为了加强指挥，我们都可以下去，必要时，副司令员可以到团里去加强。”他再次环视会场，话语里充满了鼓动性：“现在是非常时期，一切都要围绕打仗，一切服从前线，把自己担负的责任落实下去，负责到底。现在北京就看我们的了，是共产党员表现的时候了！”
