世间的万事万物，都不可能是封闭、孤立地存在的，它们都有自己生存、发展、衰亡的环境。广义地讲，环境是无限的，作为管理的一个重要的和关键的子系统，公共部门人力资源管理的环境要素就包括了公共部门内外对人力资源管理活动施加影响的每一个因素。美国管理学教授理查德·L·达夫特（Richard·L·Daft）在分析组织环境时指出，组织环境就可以定义为存在于组织边界之外的并对组织具有潜在的或部分的影响的所有因素，并作出了任务环境和一般环境的分类。任务环境和一般环境的区分在于其对组织的影响是直接还是间接的，具有直接影响作用的是任务环境，具有间接影响作用的是一般环境。
所谓公共部门人力资源管理的环境，是指直接或间接地影响或作用于公共部门人力资源管理系统及其活动的各种要素的总和。它包括公共部门人力资源管理的外部环境和内部环境两个方面。
一、公共部门人力资源管理的外部环境
公共部门人力资源管理的外部环境是指公共部门以外能够影响公共部门人力资源管理活动的所有因素。主要包括人口与教育环境、经济环境、社会环境、文化环境、科学技术环境和国际环境等几个方面。
1.人口与教育环境。人口环境即一个国家或地区可向公共部门提供的人力资源的性质、数量、质量、分布、结构、年龄、性别等。教育环境即国家或地区对教育的重视程度和公民的平均文化水平，教育制度的完善程度和专业化程度，以及受过高等教育和专门训练的人所占的比例等。高质量的人口与教育环境是获得高质量公共部门人力资源的基础，它对公共部门人力资源的来源、构成和素质状况的影响无疑是十分明显而巨大。
2.经济环境。经济环境是指一定时期国家的经济制度、所有制形式、经济结构及其变化、社会生产力及社会经济发展水平、国民收入水平和消费水平以及国家或地区经济发展实力等。经济环境是公共部门人力资源管理的重要物质基础和参照。国家或地区的经济环境及其经济所处的发展阶段，不仅影响和决定着公共部门的发展方向和发展目标，而且影响着公共部门的组织结构设置、岗位设置和岗位职责的变化，进而影响着公共部门的人力资源规划、员工培训、员工绩效考评以及员工薪酬管理等具体管理环节。
3.社会环境。社会环境通常是指国家的社会结构、社会制度、社会阶层分布及其变化，社区发展情况、社会保障发展水平、社会公平程度、社会文明程度以及社会管理水平等。社会环境对社会流动状况、劳动力市场供给以及劳动力构成状况等均会产生一定的影响。它决定着公共人力资源管理的德才标准和开发目标。
4.文化环境。文化环境通常是指国家的社会历史背景、意识形态、价值观念和社会准则，以及由此生成的社会人际关系、交往方式和理念的总和。文化环境对公共部门人力资源管理的影响主要表现在两个方面：一是社会文化环境所提倡的价值观念和行为准则会促使公共部门人力资源管理选择特定的模式；二是公共部门及其管理者所接受与形成的社会意识形态、价值观念、领导方式会作用于公共部门人力资源管理的实践过程。公共部门人力资源管理作为一种行政行为、必然是在特定的社会文化环境下生成、发展、成熟起来的。
5.科学技术环境。科学技术环境即全社会科学技术的发展、进步和创新水平，以及科学技术作为新的知识或技术手段被全社会认识、重视并广泛应用的程度。它不仅关系着公共部门人力资源管理使用新的技术方法的可能性，而且关系着公共部门人力资源对新观念、新事物的认识水平、接受能力及其本身的科学技术素养。尤其在知识经济时代，技术创新在以人们无法追赶的速度向前发展，信息技术特别是和网络相关的信息技术已经使所有形式的组织发生了众多的变化。
6.国际环境。国际环境涉及国际政治、经济、技术、军事、文化价值体系和国际交流等诸多方面。密切关注国际环境的变化是公共部门人力资源管理得以顺利进行的重要保证。随着互联网技术推广和跨国组织的迅速发展，国际环境的变化给中国带来的影响与日俱增，公共部门人力资源管理必须适应这一发展的需要，融入到世界经济全球化、一体化的态势中，才会有更加广阔的发展空间。
二、公共部门人力资源管理的内部环境
公共部门人力资源管理的内部环境即公共部门内部影响人力资源管理的因素，是直接影响和作用于公共部门人力资源管理活动的各种要素的总和。它与公共部门人力资源管理的互动关系极为明显和重要，主要包括公共部门内部的政治和行政体制、公共组织的发展目标及其行政改革和发展、法治环境以及组织文化等几个方面。
1.政治制度与行政体制。政治制度主要包括国家政权的组织形式及相互关系、政治体制、政治结构、政治权力集中或分散的程度、政治组织的性质以及政党政治的状况等。行政体制则包括行政权力的性质、政府首脑的权力、行政组织与其他政权组织的关系、行政权力的划分结构等等。公共部门人力资源管理是政治与行政系统中的一个子系统，因此，它与国家政治制度和行政体制的关系极为密切。政治制度与行政体制对国家管理权力划分的原则和方式，决定了公共部门人力资源管理的基本体制安排及人事管理权的划分方式，决定了政府组织内中高级公务人员的产生与任用方式。国家政治体制的差异也可以引起公共部门人力资源管理制度的原则性差异。可以说，公共部门人力资源管理也是国家政治制度和行政体制的表现形式之一。另一方面，公共部门人力资源管理系统通过选人、用人、发展人，有效地维护着国家政治体系与行政体系的稳固和运作连续性。
2.公共组织的发展目标及其行政改革和发展。公共组织的目标是公共部门及其人力资源管理活动的基本目标或直接起点。从本质上讲，公共部门人力资源管理活动是为一定时期公共组织目标的实现服务的，也是根据目标变化而变化的，公共部门人力资源的数量、质量、结构、专业种类以及由此决定的培训开发方向、目标，均以公共组织的性质、发展趋势和发展要求为定位依据。公共部门人力资源管理的最终目的是为公共组织的发展提供足量、适宜的人才。公共组织目标确定的依据是公共部门在社会经济发展和社会活动中应具有的职能及应扮演的角色。随着科技进步和社会生产力发展，知识经济时代的临近及公民发展的需要向公共部门提出了更高要求，反思公共部门特别是政府过多干预经济所带来的一系列问题和困境，迫切要求公共部门特别是政府以新的视角来审视并重新为自己的职能和角色定位，加快服务效能型政府的建设，还企业和公民以充分的自主权。怕变革、不求变化的组织绝不会有生命力，同样，不遵循组织变化和发展规律的组织，也难以长期生存和发展。在公共组织变革和发展中，以公共组织所确定的目标为基础，通过治事和治人理念和方法的变革，实现岗人匹配、岗尽其责、人尽其才、才尽其用，是政府行政改革的重要内容。在实践中，虽然说要治事必须先治人，但是，反过来讲，治人必须以治事的目标和要求为标准，这就是说，政府行政改革与人事管理改革实际上是不可分割的统一整体。可见，行政改革是以公共组织的目标要求为前提的，进而行政改革和发展又影响着公共组织的人事管理改革，而人事管理改革的方向、程度和水平则反过来决定着公共组织行政改革和行政发展的水平，进而决定着公共组织的目标能否如期实现。
3.行政法律环境。行政法律环境是指国家针对公共部门人力资源管理所颁布的各项法律法规和方针政策，它是公共部门及其人力资源管理活动得以规范化和高效、顺利进行的重要力量和依据。公共部门人力资源管理并非一种单纯的技术活动，公共部门的员工选拔、录用、教育培训、绩效考评与管理、劳资关系、工作时间、工资标准、劳动合同、劳动安全、福利和社会保险、晋级和晋职、奖惩和辞退等均应遵循一定的法律法规，依法管理，只有如此，才能切实维护公共组织、人力资源管理部门以及员工的合法权益，也才能体现公共部门人力资源管理的公平公正性。公共部门的法治环境和政策制度是人力资源管理部门行使部门权力、落实人力资源管理事务、进行有效人力资源管理的法律依据和基本保证。
4.公共组织的文化环境。组织文化是指组织中所有成员共同享有的一套价值体系，是将组织成员聚合在一起的一整套行为方式、价值观念和道德规范。埃德加·沙因（Edgar H.Scheill）认为文化由以下三个相互作用的层次组成，一是物质层，即可以观察到的组织结构和组织过程等；二是支持性价值观，包括战略、目标、质量意识、指导哲学等；三是基本的潜意识假定，即潜意识中的一些信仰、知觉、思想、感觉等。组织文化对组织中成员的行为具有持久、深远的影响。它在很大程度上制约着组织成员的行为方式和态度，它决定着公职人员对人力资源管理法律、法规、政策、措施的态度与接受程度，进而影响到公共部门人力资源管理的效率和效果。优秀的组织文化对于凝聚和整合员工、激发员工士气、提高组织战斗力和组织绩效，具有巨大而积极的促进作用。对此，丹尼尔·雷恩说得好：“管理是文化的产儿”。
综上所述，不难看出公共部门人力资源管理环境具有以下特点：（1）复杂性。即公共部门人力资源管理的环境因素极为广泛，既有物质的，也有精神的；既有有形的，也有无形的；既有外部的，也有内部的；既有直接的，也有间接的。（2）变化性。公共部门人力资源管理的环境因素总是随时间、地点及其他因素的变化而变化。（3）差异性。每个国家或地区、部门的人力资源管理的环境都不尽相同，各有其自身的独特性。（4）综合性。公共部门人力资源管理环境的诸多因素之间相互联系、相互作用、相互制约的，某一环境因素变化通常会引起一系列因素的变化。因此，公共部门人力资源管理实践是多种环境因素综合作用的结果。
三、公共部门人力资源管理环境与公共部门人力资源管理的关系
公共部门人力资源管理与其诸种环境之间存在着如下相互作用、相互制约的关系。
1.公共部门人力资源管理环境决定和制约着人力资源管理活动。
这种作用关系表现为三个方面：（1）公共部门人力资源管理的环境影响着管理目标的建立以及目标的实现程度；（2）公共部门人力资源管理的环境能够影响人力资源管理的组织结构建设；（3）公共部门人力资源管理的环境决定或影响着人力资源管理的过程、行为和方法。
2.公共部门人力资源管理必须主动适应环境及其变化。
这意味着人力资源管理要适应环境提出的有利条件或不利条件，因地、因时制宜，充分利用好各种条件，扬长避短，提高管理的成效。同时，人力资源管理要随环境的变化而变化，通过调整其目标、组织结构和行为方式，满足环境提出的要求。
3.公共部门人力资源管理对环境具有反作用。
公共部门人力资源管理系统不是完全消极、被动地对环境作出反应，而是对环境具有反作用。显而易见，公共部门人力资源的高效管理，能使公共部门获得并不断开发出高素质的人力资源，从而对社会经济的发展产生促进作用，反之，如果公共部门人力，资源管理不善，无法调动工作人员的积极性或是优秀人才短缺或大量流失，就会阻碍行政管理活动的有效执行，甚至会给政府形象和政权合法性带来极大的负面影响，阻碍社会经济发展。
思考题：
1.什么是人力资源？人力资源有哪些特点？
2.什么是人力资源管理？怎样理解人力资源管理的内涵？
3.你怎样理解公共部门的人力资源管理？它应该包括哪些内容？
4.何谓公共部门人力资源管理？其特征有哪些？
5.人力资源管理与传统人事管理有何区别？
6.何谓人本管理？人本管理的基本特征有哪些？
7.公共部门人力资源管理的基本原则及其任务各是什么？
【案例】
新西兰国家部门的人力资源管理改革
新西兰在不到10年的时间里，在几乎每个政府行政管理的方面都进行了根本性的改革。改革后不久就使其一部分公共组织的服务成本降低了20%以上，并成功地将占国民生产总值9%的预算赤字扭亏为盈。本案例主要反映新西兰公共部门人力资源管理体系的变革。
1.改革前的劳动关系和人事管理状况
国家服务委员会一直到1988年以前都是新西兰所有国家公务员的雇主，负责制定和监督实施所有关于薪酬、福利（工作条件）和纪律方面的重要决定。主要的国家公务员工会即国家公务员联合会代表各类雇员和国家服务委员会共同协调确定合同条款、工作条件和雇佣的所有相关事宜，公共部门劳动关系领域高度集权并牢牢地被以上两个组织所控制，国家政策通过官方的手册体现出来，从而形成严密的公共部门人事管理体系。
2.劳动关系新时代——实行《公共部门法》
1988年的《公共部门法》开始了新西兰公共部门的全面改革。在公共部门内部推行公司化、商业化改革。国家只与部长和执行主管签订固定期合同（过去是常任制），执行主管再作为雇主雇佣其他公务人员。除了在薪酬、福利的决策权方面保留一些重要的职能，国家公务员委员会将大部分实际责任转移给了执行主管，执行主管通过接受国家服务专员的授权来实现劳资管理职能。国家服务专员依然对劳动条件负有法律责任，负责制定并监督执行雇佣方针政策。这是出于保留薪酬调节手段的考虑，因为新西兰劳动市场过于狭小，以至任何雇佣者都可能由于某些不恰当的举措而扰乱它。
3.推行《劳动就业合同法》
新西兰在1991年推行了在公、私部门中都适用的《劳动就业合同法》。该法制定颁布之前，绝大多数新西兰公共部门和部分私营部门之中工会会员资格是强制性的，随着工会会员的非强制化，《劳动就业合同法》通过劳动合同对雇主设定了雇员的雇佣条件。个人劳动合同附带雇员个人责任状（类似文件），这是劳动合同双方详细列出的雇员有责任提供的产品或任务的清单，只要有可能，就应该包括质量、数量、成本或截止日期等细节。
改革后新西兰公共部门可以采用多种形式的报酬来奖励良好的绩效和较高的生产力，如以薪酬调整为代价，来换取额外休假这种过去不可能出现的情形，现在也变得令人十分容易接受了。
4.培训、教育分散化
改革之初，新西兰《公共部门法》曾规定国家服务专员和部门负责人共同负责培养和建立一支高级执行人员队伍。但随着时间的推移，这一规定被证明实际上是不适应公共服务需要的。较之而言，致力于“管理发展”的做法得到了更多的认同。为了实现发展管理的目的，新西兰在高级主管们的集体领导下建立“管理发展中心”，该中心被设计用来培养公共部门管理者，以提高公共服务部中的高级管理人员队伍的规模和素质。在政府行业培训组织政策的推动之下，公共部门培训集团已建立起来，它识别和确认公共部门职业所需的关键通用技能和协调全部门范围内的培训。
5.绩效评估和管理
严格和经常性的个人评估系统在新西兰被用来完善绩效评估系统，它主要被用于诊断确定个人的优势和劣势所在，以及哪些方面需要补救或发展。以劳动合同和个人责任状为依据的经常性的绩效督查，已经成为每对雇佣关系的整体组成部分之一。
6.总结
新西兰公共部门管理者现在和私人部门的同行在人事管理方面地位和责任相同，可以自行决定需要何种数量和类型的雇员，可以挑选和决定聘用雇员，也可以和雇员协商雇佣条款和条件。如有必要，也可以培训、提拔、奖励或惩罚雇员。在很短的时间内，新西兰公共部门实现了从高度集权制、高度规范制和高度官僚化的传统人事管理模式向新的人力资源管理模式的转换，意义深远。新西兰公共部门人力资源管理变革大大提升了组织和个人绩效的质量。
问题：1.新西兰公共部门在人力资源管理领域进行了哪些改革？
2.新西兰改革经验对中国公共部门人力资源管理有何借鉴意义？
