1917年，以黎元洪为首的直系军阀和以段祺瑞为首的皖系军阀为控制中央政权而展开了"府院之争"。在是否参加第一次世界大战问题上，双方明争暗斗。段祺瑞企图借参战名义取得日本借款，组织参战军扩大皖系势力，推行"武力统一"方针，消灭异己。对此，黎元洪以反对参战来加以抵制。3月，北洋政府宣告与德绝交，黎元洪则免除了段祺瑞总理职务；段祺瑞唆使皖系并联络奉系军阀宣布独立，谋以武力倒黎。安徽督军张勋以调停黎、段之争为名，由徐州拥兵人京，逼黎元洪去职，拥戴溥仪重新登上皇帝宝座，导演了一出复辟丑剧。段祺瑞乘机组织"讨逆军"，赶走张勋，重任内阁总理，直系军阀头子冯国璋以副总统代理大总统。在美日操纵下，北京政府对德、奥两国宣战。
张勋复辟时，孙中山即在上海号召护法，并与廖仲恺、朱执信等人南下广州。张勋复辟失败后，段祺瑞政府拒绝恢复《临时约法》，孙中山遂提出打倒假共和、建设真共和的口号，与西南滇桂军阀联合，举起护法旗帜，成立护法军政府。孙中山为大元帅，召集南下广州的国会议员150余人成立"非常国会"，与北京段祺瑞政府对立，力图恢复《临时约法》和旧国会，并令进军北伐。年底，段祺瑞一度辞国务总理职务。
本年1月，日本政府通过西原龟三在北京与曹汝霖等就交通银行第一次借款500万元达成协议签字，是为"西原借款"之始，以后日本政府又通过西原向段祺瑞政府多次借款，攫取了大量侵华利益。美日签订《兰辛一石井协定》，美国承认日本在中国有"特殊利益"，唆使日本在中国扩大侵略活动。毛泽东在长沙创办了第一所工人夜校。俄国十月革命取得伟大胜利，孙中山领导的中华革命党机关报——上海《国民日报>要闻版，以头条新闻予以报道和赞扬。
西原借款
西原借款是指日本寺内内阁时期（1916年10月9日一1918年9月28日）西原所经手的借款。在寺内内阁时期，日本与中国新签订的借款总额达3864.5万日元，"与寺内内阁成立前当时的对华借款总额12000万日元比，仅仅两年之间，就增加到三倍"。其中，"对中央政府借款2798.6万日元，对地方政府借款185.7万日元，对公司及私人借款880.2万日元"，对中央政府的借款占70％以上。而由西原直接经手或参与交涉签订的有八项，共14500万日元。除西原所经手者外，其他大宗借款有：善后借款三次垫款3000万日元、京畿水灾借款500万日元、军械借款3208万日元等。
西原龟三秉承寺内和大藏大臣胜田主计的意图，不通过日本驻华公使直接与段祺瑞北京政府交涉，谈判借款合同，并决定两国间很多重大问题，引起日本政府内部一部分人的不满。为此，寺内解释说："西原向中国政府当局提出的各项问题，决非西原个人向中国当局进行的交涉，其主旨都是我国政府所同意并想要实行的。"可见，"西原借款"及其活动，集中体现了寺内内阁对华的侵略方针和政策，是直接为寺内侵华政策服务的。
寺内内阁向段祺瑞北京政府提供贷款，与第一次世界大战爆发后世界政治形势的变化及日本经济的发展紧密相连。大战前，日本对外贸易连年入超，1913年日本对外负债总数达12.24亿日元。大战爆发后，欧洲各参战国忙于战争，民用工业生产瘫痪，国际航运停顿，而日本则成为军需物资的供应地。日本商品几乎未遇到竞争即进入国际市场，大大刺激了日本国内工业的发展。自1915年至1918年间，日本出口贸易急速增长，国际贸易顺差达28亿日元，成为拥有13.7亿日元的债权国家。日本银行的现金储备，1918年增至15.8亿日元。这是日本能够对华提供大量借款的经济背景。
对中国的大量借款是帝国主义国家在政治上、经济上控制和掠夺中国的一种重要手段。寺内内阁利用第一次世界大战给日本带来的有利时机，企图控制中国的财政、金融、交通等要害部门，掠夺中国的矿产资源，变中国为日本的原料供给地及商品市场。这是它对华政策的指导思想之一。胜田主计认为第一次世界大战结束后，国际间的经济战争必然很激烈，日本要想参加竞争，"必须从国外输入许多原料、并将其加工制成商品"，"若不如此，可以推想，十数年后，我国国民难以维持经济独立。是故，欲谋求我国经济独立的基础，当求诸地大物博的中国"。西原龟三认为，日本排斥列强在华利益，完全控制中国，对华政策应由"霸道主义"转为"王道主义"，中国人民就不会反对，"这样他们就会一致讴歌帝国，举国一致地主动听命于帝国"。因此，寺内内阁就要大量对华提供借款。但由于四国银行团垄断了对华政治借款的优先权利，日本横滨正金银行又是四国银行团的成员，日本若以政治借款的名义对华借款，必须与英、法、俄三国协商一致。为此，胜田主计主张采取经济借款形式，以避免与欧美各国在华势力产生矛盾和冲突。1917年1月20日，日本政府批准由兴业、台湾、朝鲜三家银行组成特别银行团，规定对华政治借款由横滨正金银行负责，"日本兴业银行、台湾银行及朝鲜银行共同应承中国经济借款"。
支持段祺瑞和皖系军阀，加强日皖勾结，是寺内内阁推行其侵华政策的重要手段。西原参与寺内内阁对华外交和侵略方针的制定，先后6次来华，代表寺内进行活动，与段祺瑞、徐树铮、靳云鹏、傅良佐、曹汝霖、陆宗舆、章宗祥等皖系军政要人和亲日派官僚关系密切，并干涉和操纵中国的内政。他是日皖勾结的直接牵线人物，"西原借款"是日皖勾结的产物。
年10月间，西原与胜田密议："深悉此时中国如能特派一适当的人前来日本表示敬意，并进一步磋商改善日中关系的具体办法，实在是最适机宜的事"，并表明以曹汝霖为特使最为适宜。他们将此意透露给中国驻日公使章宗祥。章宗祥电告段祺瑞："近日晤后藤（时任内务大臣），谓两国亲善，宜从经济联合人手，为疏通意见起见，最好由中国政界素有名望之人来日一游。"以段祺瑞为首的皖系军阀，虽然控制了北京政府，但深感自己的政权还不稳固。
当日本示意要改善日中关系时，段祺瑞立即予以响应。后因总统黎元洪及国会的反对，曹汝霖的赴日之行，未能实现。于是，寺内便于1916年12月中旬派西原龟三秘密前来北京，与段祺瑞政府直接洽谈。22日西原到京，23日就与曹汝霖、陆宗舆会谈。西原认为："此次会谈，接触到日中两国密切合作的根本问题，双方充分地交换了意见。"随后，西原又会见了段祺瑞及中国政界要人。为表示日本支持段的诚意，12月28日，西原与曹汝霖、陆宗舆草签第一次交通银行500万日元借款合同。这就是"西原借款"的开端。
西原回国后，段祺瑞急忙派他的亲信吴光新，拜访日驻华公使林权助及日本天津驻屯军司令官石光真臣等人，声述段祺瑞投靠日本的迫切愿望。1917年1月14日，吴光新在与林权助密谈时说："段曾拟真与日本合作。"1月15日吴拜会石光真臣时又说："（段）深知中日两国的亲善为当务之急"，希望日方予以帮助。日本与皖系军阀之间，一方积极引诱拉拢，一方急欲卖身投靠，双方终于勾结在一起了。
年2月至7月这一段时间里，在中国政治舞台上发生了两起重大政治事件：一是由于对德参战问题而引起的"府院之争"，二是张勋复辟，段祺瑞组织讨逆军打败张勋，第二次出任内阁总理，重执北京政府大权。在此期间，寺内内阁为怂恿中国对德参战和支持段祺瑞，曾两次派西原龟三来华，使日皖勾结进一步发展。
月20日，寺内内阁通过援段的对华方针，支持段祺瑞推行他的武力统一政策，形成日皖全面勾结。在此期间，日本以"西原借款"为中心，给予段祺瑞北京政府以各种名目的借款。除西原所经手者外，还有1917年8月28日签订的善后续借款第一次垫款1000万日元；1918年1月6日和7月5日又签订了第二次、第三次善后续借款各1000万日元；中国以地租和盐税剩余金作为借款担保。同时日本应段祺瑞的要求，同意给予军械援助，1917年12月30日，北京政府陆军部与日本泰平公司签订1800余万日元军械借款合同，加上1918年7月31日签订的第二次3242万余日元的军械借款合同，两次共购买日本军械计有：步枪12.5万支，子弹7550万粒，山炮316门，野炮228门等以及各种炮弹武器附件、配件等（最后结算为32081548日元）。1918年8月初，西原龟三又与曹汝霖商定，由日本供给2000万日元，作为编练"参战军"的经费，此后即于9月28日正式签订参战借款。
北京政府财政部所经手的电信、吉黑两省林矿、吉会铁路、满蒙四铁路、山东二铁路五笔为数共一亿日元的借款，其开支明细账表明：其中直接用于军费开支和购买军械之款，即占借款总数的35.3％；支付内债本利占34％（内债系指北京政府临时挪用或借用交通银行等用作军政开支之款），实际上这笔钱也多用作军费。上述两项合计即占借款总数的69.3％。至于归陆军部、参战军训练处直接掌管的军械借款和参战借款，则全部用于内战军费开支。曾任段祺瑞北京政府财政总长的曹汝霖，在他写的《民初外交回忆录》一文中说：当时军政开支"每月约需二千万元，而财政部可靠之收入，每月只余关余、盐余（海关、盐税抵押外债，每月付本息所余者）、烟酒税、印花税、所得税等等，合计不足一千二百万元尚短八百万元，则藉借款为弥补"。上述有关档案资料和当事人的记述均说明若无日本的支持，皖系军阀是无力向南方用兵的；而日本之所以如此积极支持段祺瑞打内战，则是为了向英、美势力比较集中的长江流域南方各省扩张侵略势力，妄图利用皖系军阀的"武力统一"，来达到它独占中国的侵略目的。
为了支持皖系军阀段祺瑞对南方的战争，日本于1918年4月30日，由西原经手以电信借款名义，给予段政府2000万日元借款。对于这笔借款，"彼此心照，不用于电信方面"，全部拨充皖系军阀发动内战的军费。
年5月29日，西原第六次来京，与交通总长兼署财政总长曹汝霖会谈。6月18日，签订吉会铁路1000万日元借款合同；8月2日，签订吉林、黑龙江森林金矿3000万日元借款合同。8月6日交换了三个文件：（1）国营制铁厂借款合同，制铁及铁矿砂供给合同及其附属文件；（2）退还庚子赔款及产业开发议定书；（3）关于中国铁路资本团的议定书。上述三个文件，作为曹汝霖、西原协定，拟成备忘录互换，言明待征得日本政府同意后，再签正式合同。双方还就整理税制和改革币制等问题，交换了意见。关于山东问题，段祺瑞北京政府同意：日在青岛和济南驻军，中日合办胶济铁路等。在9月24日双方互换照会时，驻日公使章宗祥竞在复照中说："中国政府对日本上列之提议，欣然同意。"这便成为日后日本在巴黎和会上坚持侵占山东的借口。日本提出的各项侵略要求，大部分得到满足。
年9月28日，中日双方正式签署吉林黑龙江森林金矿、满蒙四铁路、山东济顺高徐二铁路、参战等四项借款合同。至于制铁厂一亿日元借款，则由于寺内内阁倒台，而被搁置起来。
段祺瑞皖系军阀对日本所提出的种种侵略要求，都予以满足。只要日本给钱，给军火武器，支持他们扩张地盘，他们就肆无忌惮地出卖国家主权和民族利益。段祺瑞的卖国行为，远远超过了袁世凯。寺内正毅下台时曾夸耀其侵略中国的功绩说："本人在任期间，借与中国之款，三倍于从前之数，实际扶植日本在中国之权利，何止十倍于二十一条。"
"公民团"事件
总统黎元洪和国务总理段祺瑞在是否对德参战问题上发生激烈矛盾。黎担心参战权掌握在段手中，使段进一步加强对自己和国会的控制，因而在美国的支持下，反对参战。而段为了解决扩充军队的经费问题，企图从日本那里得到参战借款，因而在日本的支持下，极力主张参战。黎、段双方在是否参战问题上相持不下。
月3日，由段祺瑞主持的内阁会议通过了对德绝交案。但是，当段把该案交给黎批准时，黎借口国会尚未通过，拒绝在议案上签署。后在副总统冯国璋的调停下，黎勉强同意，3月8日，国会通过了对德绝交案。3月14日北京政府正式宣布对德绝交。
对德绝交后，随之是对德宣战问题。当时，举国上下反对对德宣战。但是段祺瑞为达到参战目的，决定孤注一掷。他利用自己在北洋军阀中的威望，在北京组织由各省督军组成的督军团，利用督军团向黎元洪和国会施压，企图迫使黎和国会同意对德宣战案。由于督军团和段多方对黎施加压力，黎被迫同意将宣战案提交国会讨论。
月10日，国会审议宣战案，段祺瑞怕国会不予通过，便指使其亲信组织"公民请愿团"、"陆海军人请愿团"、"五族公民请愿团"、"政学商界请愿团"、"北京学界请愿团"、"学军商界请愿团"、"北京市民请愿团"等，共约3000余人，由陆军部人员指挥。这些请愿"公民"都是由段的手下临时雇佣来的军警流氓、乞丐和失业游民等，其雇价自铜元七八枚到银元半元不等。他们手摇小旗，散发传单，声言必须当天通过对德宣战案，否则将对国会和议员采取激烈手段。他们向议员投以各种各样的"请愿书"和"警告"传单，如议员不接受，就被他们拉下车殴打，当场受到殴打的议员就有10余人。他们还派"公民代表"闯进会场，声称"倘不通过参战案，一个议员也别想出去"，出去则"打死无赦"。北京警察当局闻讯派人前来"维持秩序"，但并不驱散"公民团"，而是不准许被"保护"的议员们外出，"公民代表"则可自由出入。议员们强烈要求先解决这种情况，否则不开会讨论对德宣战案。段祺瑞见国会不愿讨论宣战案，也就无意派人驱散"公民团"。他说："人民到国会来进行和平请愿，不应当以武力强迫解散。如果这样做了，就会引起军民冲突和流血事故。因此，我们只能采取和平劝导的方法。"由于段的纵容，"公民团"包围国会从下午2点半一直持续到晚上9点，一些等得不耐烦的"公民"向国会院内投掷砖瓦，意在恫吓议员接受他们当晚通过对德宣战案的要求，不料一块石头击中日本记者，段害怕引起外交事件，这才命人把"公民团"驱散。
晚上9点半钟，国会开始开会，到10点半会议结束，被围困达10个小时之久的议员们从会场出来时，仍是在军警的层层保护之下鱼贯而出。他们找不到回家的车子。来时的马车或人力车有的被"公民"捣毁了，有的则溜之大吉。
