当代物权法百科全书小辞典初稿469-1
自然资源利用制度的规范与制衡
一、基本理念
自然资源使用制度上的规范与制衡，是自然资源利用制度上的系统工程。
自然资源利用制度上的制衡，是在自然资源使用制度确认、保护、利用基础上和权利人依法履行各项法定的义务和约定的义务基础上制式平衡。自然资源用益物权人或者利用权人、使用权人的合法权益受法律保护，所有权人不得干涉用益物权人行使权利。自然资源使用制度上，有民事主体的用益物权投靠民事主体的所有权的权利义务关系，也有或许更多的是民事主体的用益物权投靠公事主体、政事主体的所有权的权利义务关系。无论是哪种投靠形式的用益物权人，都需要按照特别法和普通法的各种规定来行使权利、履行义务；无论是哪种投靠形式的用益物权，均为相对弱势的下等权利，容易受所有权的过度限制，因此需要均衡所有权人与用益物权人的权利与义务，注意保护用益物权人的合法地位与合法权益。
对于用益物权人及其他权利人的权利与义务的规范是前提，制衡是手段，最终目的是为了统筹兼顾各自的物权关系或者信托关系、法锁关系与对世关系、社会关系，正确处理用益物权人与所有权人之间的矛盾，正确处理利用自然资源与依法保护自然资源、自然环境、生态环境、人文环境的矛盾，从而收到一石三鸟的综合效果。
自然资源使用制度是十分重要、十分敏感的产权制度与物权制度，涉及到其规范与制衡的法律、法规和政策文件高达数百上千件，光土地一类的并且至今有效的就有三百多件，而本物权法本条款只不过是规范与制衡的一个侧面与缩影而已。
物权法第120条公平地规定：“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理利用资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。”
上述规定包括两层中心思想：
第一，用益物权人在其设立、变更、转移、消灭和确认、保护、行使、调整用益物权时，必须遵守行政法、行政经济法等制度物权法以及普通物权法、担保物权法的规定，遵守有关保护和合理利用资源的规定。对于任何单位与个人而言，自然资源无节制的过度利用、污染利用或者霸占利用、圈占利用、暴利利用和私有化利用、自由化利用、市场化利用、无序化利用尤其是全球化利用等所谓的异端利用，都是成文法、习惯法和道德法均不允许的。所有这些异端利用，是与宪法规定的“合理配置、合理利用”的大原则背道而驰的，都是应当随时防止与革除的严重弊端。
世界上有许多法理学家、政治家和经济学家一针见血地指出：自从第二次世界大战以来，人类社会呈现出两大通病与弊端，一是对于自然资源的过度利用，二是自然资源利用过程中对于土地、河流、空气的环境污染。联合国电台与网站呼吁，在官商利益驱动下，全世界已经出现大规模圈地运动，当地人的合法权益不保。
中国的情势更加严峻。中国国土总面积约960多万平方公里，居世界第三位，但人均占有国土面积不到世界人均占有量的1/3。其中不能或者难以利用的沙漠、戈壁、冻原、贫瘠地等又占去了相当大的一部分。在轰轰烈烈的房地产开发运动中，“18亿亩耕地红线”已经不保，人为搁荒地也是一个很大的数目字，理论上人均耕地占有量为1。3亩，但实际上不到这种水平。耕地资源还存在几个突出问题：一是人均占有耕地不断减少。二是耕地总体质量差，生产水平低，抵御自然灾害能力差。三是耕地退化严重。四是耕地后备资源匮乏。五是许多耕地面积受到污染破坏。六是许多农民认为种田不合算，纷纷进城打工谋生，造成大量的人为搁荒地。
第二，所有权人不得干涉用益物权人行使权利，是用益物权人正常行使权利的基本保障。诚然，如果用益物权人行使权利时存在违反法律规定，未合理利用和保护资源等损害所有权人权益的行为，所有权人有权依法制止，并要求其赔偿损失。
自然资源利用制度上的规范，指用益物权人及其他权利人必须依法取得、正确行使自己的权利，履行与自己的权利相对应的义务。因为自然资源使用制度是特种财产管理制度，不动产用益物权是特殊的物权，最为重要的是以公平合理的理念规范各自的物权，不仅仅是为界定物权而界定物权。规范自然资源的所有权与用益物权及其权利义务，进行适度限制与权衡，才是第一要义。
本条款“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理利用资源的规定”之法定义务的规定，是指自然资源利用权人、土地使用权人、海域使用权人等用益物权人行使权利时，需要遵守经济行政法、行政法甚至于宪法等制度物权法的相关规定，履行职业、行业和本职工作的义务，履行有权与限制利用、对口利用、合理利用、科学利用、集约利用、节约利用、综合利用、生态利用、保护利用自然资源的法定义务，履行公序良俗、良好习惯、诚实守信、文明用权、不逾规矩的共同义务，在行使每一项权利时都要注意同时履行应尽的义务。用益物权人合理利用自然资源的义务，是法定的强制性的加强性的义务，其强度高于用益物权人与所有权人达成的意定的义务。
法定的强制性的加强性的义务，不仅是民事意义上的义务，更加重要的是公事意义的义务。这种法定的义务是由制度物权法规范与调整的，其法律效力优于普通物权法、担保物权法的法律效力。
用益物权人违反行政法、行政经济法甚至于违反宪法等制度物权法的相关规定，需要承担行政责任甚至于刑事责任。
民事主体的侵权责任，主要按照物权法、担保法、合同法、民法通则和侵权责任法等法律法规来对照实行。行政主体兼民事主体的侵权责任，主要由宪法、土地管理法、农业法、农村土地承包法、草原法、森林法、海域使用管理法、矿产资源法、清洁生产促进法和“不动产登记法”、“自然资源许可证法”等专门法等法律法规来对照实行。每部自然资源类行政经济法和《企业国有资产管理法》等法律，都附有侵权责任包括行政责任、民事责任与刑事责任。大量的行政责任（罚款、拘留、没收违法所得、行政处分等）和刑事责任（有期徒刑、无期徒刑、死刑、剥夺政治权利等），主要集中于大量的行政经济法部类中。由此可见，自然资源使用制度上的规范与制衡，是由以制度物权法为主体、以普通物权法和担保物权法为辅助的庞大的规范与制衡体系，比西方国家传统物权法要严格得多。
各个国家地区的物权法绝大部分集中于不动产物权的规范与制衡方面，而土地等自然资源权利的规范与制衡最为显赫。中国物权法融入了公有制的物权主体，形成了牵头式主体与跟进式主体的大联合格局，对于自然资源所有权也无需浓笔重彩，用很大的篇幅来确认与保护用益物权，弄清其权利与义务的范围。
21世纪初中国物权法出台之时，中国的自然资源管理制度以及自然资源权利的规范与制衡问题，面临着越来越严峻的形势与越来越严峻的考验。客观上，土地、矿产、水资源等自然资源，具有不可再生性、稀缺匮乏性和容易破坏性等不可逆转的性质特征。以土地资源为例，土地是人类社会最基本的生产资料与生活资料。中国人多地少，特别是耕地稀少构成了严重的险情，在国土总面积中，不能或者难以利用的沙漠、荒原、戈壁、冰冻、盐碱地和水土流失、环境污染、环境破坏、人为搁荒等占去相当大的部分……。
总之，自然资源权利的规范与制衡问题会牵一发而动全钧，万万不可等闲视之。
二、法律规范
自然资源权利的规范与制衡问题，主要由制度物权法规范与调整，普通物权法、担保物权法的规范与调整是配套工程。
法律有关保护和合理利用资源的规定是很多的，主要的规定有：《宪法》第9条第2款[自然资源合理利用与限制条件]、第10条第4款[必须合理利用土地的义务]，《土地管理法》第3条[土地合理利用的基本国策]，《农业法》第57条第1款[生态农业与综合利用]、第58条第1款[保养耕地、合理施肥、防止土地污染与地力衰退]，《矿产资源法》第3条第2款[禁止侵占与破坏矿产资源]、第29条[合理与节约开采矿产资源]、第30条[综合开采与综合利用]、第32条[环境保护与节约耕地的义务]，《草原法》第14条第2款[承包经营草原的保护、建设等义务]、第33条第1款[合理利用草原适度放牧的义务]、第34条[均衡利用草原、划区放牧与合理配置畜群的义务]，《森林法》第4条[森林的5种类型]、第8条[森林资源6大保护措施]，《水法》第9条[水资源统一管理与分级、分部门相结合制度]，《农村土地承包法》第8条第1款[土地资源的保护与用途的限制]，《清洁生产促进法》第25条[矿产资源勘查开采与防止污染、改进工艺的义务]。
中国自然资源利用制度上的规范与制衡，基于各种行政经济法“法律责任”的明确规定与条分缕析，几乎可以采取“标准化操作”。侵权责任轻微的，采取物权确认、返还原物、排除妨害、消除危险、修理重作、更换原物、调整物权、赔偿损失等一套老办法进行责任追究；侵权责任中度与重度的，采取罚款、拘留、没收违法所得、行政处分甚至于有期徒刑、无期徒刑、死刑、剥夺政治权利等一套新办法进行责任追究。关键在于，用益物权人的权利与义务、责任范围一定要理顺，权利的保护与限制一定要界限分明，这里面大有文章。
自然资源利用制度，是若干自然资源采取有偿使用和若干自然资源采取无偿使用的双轨制度。有偿或者无偿到什么程度，什么类型的人能够享受到什么样的权利，应当履行什么样的职责与义务，所有权人与用益物权人、公权利与私权利的权利边界线在哪里，如何正确保护和合理开发利用自然资源，所有这些，都是需要认真权衡轻重与利弊的。
本条款关于自然资源利用制度上的规范与权衡，言简意赅，其法律意义非常重大。学习物权法不能断章取义，不能浅尝辄止，而应当用系统的辩证的立体的办法来进行深入的学习，以期收到良好的效果。
相关法律：物权法第120条
相关名词：
〖自然资源利用制度的法定义务〗〖自然资源所有权人的法定义务〗
字数：3888字
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