雍正帝借助密折把自己的触角伸向全国各地，无孔不入，甚至同在一地执政的官员也得互相防范。这种密折政治让雍正帝能更方便地体察下情，震慑和控制臣下，成为雍正帝推行新政的有力措施，使得各级官员"战战兢兢，如履薄冰"、勤于政务，有力地加强了对官僚集团的控制，这对各种各样利益小集团的形成无疑具有很好的震慑作用。通过密折交流还可以避免君臣在朝堂上当面讨论易出现的意见不和等情况，使各项改革建议、意见在私下交流中得到融合，使改革措施能顺利出台，无疑具有进步意义，这使得雍正朝成为清代历史上"最多姿多彩的时代"。
秘密奏折，发展历程
密折，又称"具折密奏"，密就是机密，折就是将奏文写在折叠的白纸上，外面加上封套。
密折是君臣间的私人联系方式，具有高度的私密性。密折主要是下级官员向皇帝揭发一些贪官污吏的不法行为以及报告民情动向等，这些秘事只有皇帝一人知道。推行密折制度达到了官员相互监督、彼此牵制的目的，人人自危，严防了官欲的恶性膨胀和腐败行为，同时也使政权牢牢控制在皇帝手中。
中国王朝自古以来，臣对君的报告名目繁多，常用的有章、表、议、疏、启、书、记、札子、封事等。奏折是后起的角色。清朝沿袭了明朝的制度，清初臣下给皇帝的报告主要有两种，一种称题本，一种称奏本。凡有关钱粮、兵马、人命、盗贼、刑名及弹劾等公事皆用题本，用衙门公章具题；凡有关到任、升迁、谢恩、告假及官员本人私事则用奏本，不用衙门公章。题本、奏本都要先交通政司，再转内阁，最后呈送皇帝。
题本有两个缺点，一是手续很繁琐。必须用宋体字工工整整地书写；必须附有称为"贴黄"的摘要；必须备有副本；必须先由内阁审核拟旨。送皇帝看过后，又要用满汉两种文字来誊写清楚。公文手续过于繁复，自然容易耽搁误事。二是极易泄露机密。题本要由通政司这个机构来转送内阁，最后才上呈天子，过目人太多，难免不泄露机密。这在明代就有前鉴，明代的权相严嵩，让他的继子赵文华主管通政司，凡有对严氏集团不利的言论，他们都能先于皇帝知悉，而后报复仇敌，打击忠臣，销毁作恶证据，无所不用其极。题本的保密性差，并可能使权臣垄断朝政，因此必须加以改革。奏本虽不像题本那么繁复，然而也要经过通政司、内阁这两关，所以保密性不是很强。
而密折就大大不同了：它不拘格式，可以自由书写，也不用裱褙、摘要、副本这些东西，当然快捷很多；而且它可以不用通过通政司、内阁，直接"上达天听"，而由皇帝亲自来拆阅，保密度很高。这一条君臣互动的快速通道，对中国历代繁文缛节的文官政治无疑带来了巨大的冲击。
密折实际上不是由雍正帝一手创造的，它最初萌芽在明代。明仁宗、宣宗时曾赐给内阁辅臣杨士奇"绳愆纠谬"和"扬贞一印"银章，准其密封言事。明世宗嘉靖年间，内阁首辅夏言"善窥帝意，有所傅会，赐银章一，俾密封言事，文曰："学博才优。""但在明代有这种特殊权力的人实属寥寥，当时还没有密折的正式名称。
据记载，密折作为一种正式公文形式出现，起于清朝顺治年间，见诸文献的佐证只有一条，顺治朝官员王熙在《自撰年谱》中曾说："辛丑(顺治十八年)，三十四岁，正月初三日……及奉谕询问"密封奏折"，俱不敢载。"这里的"密封奏折"自然应视为"密折"，这是见到的最早的"密折"名称。可是，时至今日，在中国第一历史档案馆中未发现一件顺治朝的"密折"原件。
在康熙帝手里，密折作为一种实际的政治工具有了进一步的发展。不过，密折有一套完整的运作制度，是从雍正王朝开始的。到现在为止，在中国第一历史档案馆发现康熙朝密折三千多件，且多为康熙三十二年（1693年）以后的折子，而雍正朝的密折却有两万两千余件。康熙三十二年（1693年），内务府李煦出任苏州织造，康熙帝叮咛他要把那里的情况秘密上报，李煦按照康熙帝的要求上奏了不少密折。如奏报苏州得雨、粮价和民情的折子，康熙帝见奏后，朱笔批示："五月间闻得淮徐以南时瘅舛候，夏泽愆期，民心慌慌，两浙尤甚。朕夙夜焦思，寝食不安，但有南来者，必问详细。闻尔所奏，少解宵旰之劳，秋收之后，还写奏帖奏来。凡有奏帖，万不可与人知道。"由此可知，不得让第三者知道的奏章，是秘密的，不是题本、奏本，这种文字，当时叫做"奏帖"。它的要点，在于一个"密"字。
康熙三十六年（1697年），江宁织造曹寅也用密折向康熙帝写了不少他们之间的"私事"，那些事情都是些生活琐事，都不便用正式奏章写出，似乎供康熙帝茶余饭后知道一些江南的风情、杂闻、笑料等，这类奏折，实际上可称为皇帝与亲信之间的"私人信件"，用不着通过内阁研究。
自康熙四十年(1701年)起，康熙帝命令某些地方官密折奏事。福建提督梁鼐因接驾有功，广东提督赵弘灿、河南巡抚赵弘燮兄弟因其父赵良栋在平定三藩之乱中战功显赫，肃州总兵刘汉业、江西巡抚郎挺极皆为旗下属人，江宁巡抚宋荦因圣祖两次南巡能小心侍奉而分别获得密折奏事特权。
康熙五十一年（1712年），康熙帝提出了"密奏"的办法：要求朝廷内外大臣在各自向皇帝的"请安"折内，附奏机密要事，主要是揭发所见官员的种种不法之事，以及报告民情、政情的动向等。密奏之事，只给皇上一人看，其他任何人不得知道。康熙帝的本意，是针对那些贪官污吏而行此办法，并使各级官员处于相互监督之下，而权力统归于皇帝之手。
由此可见，康熙时期的密折经历了一个不断发展的过程。概括地讲，经历了三个阶段。
康熙早年上折奏者多为家奴、亲信。密折内容并非"政治事件"，大多数为气候、作物生长情况，臣王谢赐等内容，自然没有机密性可言。
康熙中叶以后，江南多事，康熙帝的目光也渐渐移到这些方面。他命令李煦、曹寅时说："近日闻得南方有许多闲言，无中作有，议论大小事，朕无可以托人打听，尔等受恩深重，但有所闻，可以亲手书摺奏闻才好。"李、曹不负所托，有闻必报，如四十六年（1707年）太仓起事，张念一聚众造反，四十七年（1708年）的朱三太子案，四十八年（1709年）处州彭子英起事，五十年（1711年）的江南科场案，都一一密奏，密折的政治色彩增强了。
康熙晚年，诸皇子争夺皇储，康熙帝便发动侍内大臣、大学士、都统、尚书、副都统、学士、副都御史等利用密折报告，密折的形式从而有所完善。康熙帝把这套办法慢慢发展为监视官场、通报民情的工具，而提奏人也从少数亲信扩大到大批的地方官员，并最后命令全体中央级的官吏一体"亲手书摺奏闻"。
密折虽然在康熙晚期有所完善，但大多数的情况是官员利用请安折子，密陈地方官员动态，内容尚不甚广，能够书写奏折的官员也不太多，因而还没有形成严格的密折制度。雍正帝登基后大力推行密折，并把它形成了一种制度。
密折内容，包罗万象
与康熙朝的密折相比，雍正朝的密折得到了进一步的完善。雍正朝的许多重大改革，都是通过君臣在密折中商议后，决策并付诸实施的。
雍正朝密折制度的完善，首先表现在密折内容大大丰富了。包括地方政务、考察官吏、推举人才、揭发贪官、监视绅衿、教育百属、训诫臣下、表彰优员、评论人物、预告升降、下达特旨、考察民风、相互监督和告人隐私等。
在众多内容中，君臣筹商军国大事，仍然最为重要。雍正二年（1724年）十一月，雍正帝向大学士等发出上谕道："凡督抚大吏任封疆之寄，其所陈奏皆有关国计民生，故于本章之外准用奏折，以题本所不能尽者，亦可于奏折中详悉批示，以定行止。"在推行一项重大改革政策之前，通过密折交流，进行磋商，不匆匆地顿然公之于众，这种做法是有历史进步意义的。
雍正朝的许多重大改革，都是先经君臣密商，而后决策付诸实行的，如摊丁入亩制度，就是雍正帝同黄炳、李维钧反复商酌后决定下来的。改土归流的政策，也是在多人的密折中，君臣密奏，议而后定。雍正元年（1723年），礼部掌印给事中缨沅就处理苗民事务，疏请令土司诸子分袭以杀其势，雍正帝便将此疏交给湖广总督杨宗仁议奏，杨宗仁所管之地，包括了苗民聚居区，对苗民的蛮风有所目击，他认为这样做会出现强弱兼并的后遗症，因而上密折表示不同意，雍正帝则不以为然。
对于治水问题，雍正帝也是先通过河臣的密折进行分析，而后决定的。雍正二年，大臣李绂向雍正帝当面提出疏浚淮扬运河的建议，雍正帝觉得有道理，就命他与河道总督齐苏勒商酌，齐以工程浩大，不敢轻易决定，准备在实地考察后，再提出具体意见。齐苏勒的密奏上呈后，雍正帝朱批道："朕命李绂来传谕旨，不过令尔得知有此一论，细细再为斟酌，并不为其所奏必可行也。大率河官惟希望兴举工程，尔属员多不可信，况此事关系甚大，岂可猛浪，若徒劳无益，而反有害，不但虚耗钱粮，抑且为千古笑柄。倘果于国计民生有益，亦不可畏难而中止，总在尔详悉筹画妥确，将始终利益通盘打算定时，备细一一奏闻。并非目下急务，尤非轻举妄动之事也。"
雍正四年（1726年），有一位官员上密折，举出河工备料的弊端，雍正帝匿去上折人的姓名，将折子转发给河道总督齐苏勒，命他"尽心筹画"。齐苏勒又上奏，针对皇帝转下的折子中的说法，说明了事情的原委。雍正帝阅览后对齐苏勒的解释十分满意，批道："所奏是当之至，朕原甚不然其说，但既有此论，其中或不无些少裨益，所以询汝者，此意耳。今览尔奏，朕洞彻矣。"河工十分复杂，学问很大，往常是非专家不能为。雍正帝对治水的复杂性看得非常透彻，所以很少轻易发表先入为主的意见，而是多方考察、多方听取各方面说法，而密折正是他用来作考虑判断的材料。
在雍正帝的奏折内容中，地方吏治是第二项重要内容。雍正帝利用密折考察地方吏治，着重点放在对地方官的考核调查上。对地方官的考核方面，通过密折知道地方官好在哪里，坏在何处，臣工秘密上奏，也可以充分发表看法，犹如今天说的"背对背"，当面不便说的、怕得罪人的，通过密折上奏顾忌就小了。就连心腹大臣田文镜、李卫等人，雍正帝也经常让别的官员监督他们的行动，秘密上奏他们的情况。例如，当李卫任云南盐驿道时，雍正帝在云南永北镇总兵马会伯奏折上批道："近阅李卫行事狂纵，操守亦不如前，果然否？一毫不可瞻顾情面及存酬恩抱怨之心，据实奏闻。"很显然，雍正帝听到了关于李卫的坏话，于是就在密折中调查传闻真伪。
雍正帝让李绂出任广西巡抚的时候，也是最宠信他的时候。然而在李绂赴任之际，雍正帝还是命原广西提督韩良辅"细访其吏治，密奏朕知"。
雍正帝通过密折了解、观察臣下的思想以及行动，这样就达到了雍正帝开创密折制度的一个目的。即让官僚在职责范围以外，互相告密，迫使他们互相监督，存有戒心，不敢恣意妄为。
作为一国之君，雍正帝不仅要注意掌握官吏的动态，更希望了解黎民百姓的情况。雍正六年（1728年）三月，苏州织造李秉忠奏报苏州地方春雨调和，油菜、小麦长势良好，物价平稳，小民乐业。雍正帝对此批道："览雨水调和情形，深慰朕怀。凡如此等之奏，务须一一据实上告，毋得丝毫隐饰。"又说，"苏州地当孔道（地理位置），为四方辐辏之所，其来往官员暨经过商贾，或遇有关系之事，亦应留心体访明白，密奏以闻。"雍正七年（1729年），署理直隶总督刘於义上折奏说赵州隆平县民李思义等散布谣言，说跪拜太阳可以攘灾避难，并接受、骗取信徒的财物，请将李思义等发遣边疆，余众枷责。雍正帝予以批准。
奏折的第四项内容是赞扬一些官员。雍正元年四月，在江南提督高其倬的请安折上，雍正帝批道："览高其倬此奏，字句之外，实有一片爱君之心，发乎至诚，非泛泛虚文可比，朕观之不觉泪落，该部传谕嘉奖之，以表其诚。" 奏折的第五项内容是训诫一些犯有错误的官员。雍正帝在朱批中训斥臣下，有时非常严厉。杨名时奏折论"因循干誉"，雍正帝于行间批示："人为流俗所渐染，每苦不自知，然所谓渐染者，不过沽名矫廉之习，其病本轻而可治，无如身既为流俗所染，而反泥自信，认古之非者为是，则病入膏肓，难以救药也。"这是指责杨名时以批判他人因循干誉为题，其实自己也有沽名钓誉的毛病。雍正帝通过密折朱谕，给官员们警告、训诫，官员容易接受，相反，如果一有错误就明发谕旨训诫，容易把官员的错误公布于众，官员往往难以接受，激化矛盾，官员也再不好为官了。
雍正朝密折制度的完善，还表现在上密折的人范围明显地扩大了。终康熙一朝60余年，给皇帝写密折的人不过100多人，而雍正朝短短的13年，上密奏者人数达到1100多人。雍正帝对密折制度的热心由此可见一斑。
