北、南分制，即契丹人与汉人“因俗而制”。是辽代统治的一大特色。辽对地处长城内外社会经济和政治落差较大的不同民族与地区，采取“一朝两制”。从中央到地方实行双重体系，以国制治契丹，以汉制待汉人，是一个有创见的统治方式。
正当中原处于五代十国分裂割据之际，契丹族在北方草原上日渐兴盛。916年（神州元年），阿保机统一契丹各部建立契丹国（后改称辽），从此称雄北国，威震四方，同后来的中原北宋王朝相抗衡，历时二百余年。在阿保机建国前后，由于汉文化的影响与渗透，契丹的政治和经济发生了深刻的变革。阿保机建立契丹国之前，在连年的对外征战中俘掳了不少汉人。此时中原混战，后晋、后唐战火不休，南方的割据政权之间也是烽烟四起，民不堪命，又有大批汉人逃往北方契丹地区。汉人韩延徽建议阿保机对汉人实行异于契丹人的统治措施，置州县城郭使其居业，保持汉人的生产生活习俗与制度，这就是头下军州。头下州城的设置促进了农业、手工业的发展。农业也开始引起辽统治者的重视，辽太祖阿保机借平叛之机，减轻赋税，从而促使契丹社会经济开始逐渐向半牧半农转化。契丹建国前手工业还不是一个独立的生产部门，而汉民的输入带进了中原较发达的手工业技术，促使辽代手工业开始向专门化发展。
汉文化对契丹的影响，从经济领域逐渐渗透到政治文化领域，从而加速了契丹社会发展的进程。在所俘尤其是逃亡汉人中，有相当部分汉族知识分子，如康默记、韩延徽、韩知古等，都受到阿保机的重用。阿保机对汉文化的主动借鉴和吸收，促进了契丹社会经济的发展，壮大了实力，为以后辽太宗时的强大奠定了经济基础，也在意识形态上为“一朝两制”的确立准备了条件。
尽管辽建国前后契丹受到汉文化的影响和冲击，呈现出民族文化融合的趋势，但契丹客观的地理环境和历史条件，决定了它必然选择北、南分制的双轨行政制度。发源于潢河（今内蒙西拉木伦河）以南、土河（今内蒙老哈河）以北的契丹民族，地处大漠之间，多寒多风，以畜牧畋渔为食，以皮毛为衣，以车马为家，畜牧业一直是契丹族的主要生产部门。大批汉俘农垦，使草原上出现了许多“插花田”，但农业始终没有能取代游牧渔猎成为契丹的主体经济。辽各代统治者都设有管理国家群牧的机构和官职。所以，当马上得天下的辽朝领有渤海和幽云十六州等农业耕作地区后，对北部契丹本民族仍保持自己的民族经济，依旧马上治天下。政治制度上采用与其生产力相适应的“国制”，也就是建立在畜牧业基础上的奴隶制，这是所处地理条件及历史发展背景所决定的。
阿保机建国前后契丹受到汉文化的影响，社会内部产生了一些封建因素，而就整个契丹社会来讲，奴隶制还是占着统治地位。但从天显元年辽灭渤海国以后，辽统治者就面临着对文化发达地区如何统治的问题。渤海王国，在唐代是以秣蹋的粟末部人为主体建立的一个地方政权，也就是今东北地区。这里气候湿润，土地肥沃，农业是其主要经济生产部门。在唐朝文化的熏陶下，它从经济到政治都仿效唐朝，形成以唐文化为基础的相当发达的渤海封建文化。天显元年（926年），辽灭渤海后，阿保机改渤海为东丹国，从此，渤海就成为契丹政府的“东土”。东丹国继续保留了原渤海国的政权体制和原有规模，并继续采用“汉法”进行统治。辽统治者对渤海进行的这种监督性统治，有利于渤海地区社会经济的发展，具有进步的历史意义和深远的历史影响，为辽太宗占有幽云十六州后制定国策时提供了较为成功的模式，可以说这是双轨行政制度的萌芽与尝试。
幽云十六州（也称燕云十六州）地处水源丰富的华北平原，自古便是农业耕作地区，有很发达的封建经济和文化。天显十一年（936年），辽太宗帮助石敬瑭灭了后唐，建立了后晋傀儡政权。会同元年（938年）十一月，石敬瑭遣使并图来献，将幽云十六州地区即今河北和山西北部献给契丹，辽的版图伸延到河北的沟河（现巨马河），成为幅员万里的大帝国。契丹统治者对幽云十六州的统治有一个变化过程。起初是民族高压政策，对占领区进行残酷的掠夺和残杀。汉人纷纷起来进行反抗，迫使太宗不敢久居中原，不满三个月便逃回北方。人心向背与社会政治经济制度的落差决定了契丹高压统治的失败。另一方面，自阿保机任用汉人，太宗耶律德光仍然对汉文化采取吸收融合的态度，契丹统治者在面对比自身文化高得多的汉民族问题上，不得不顺应历史的发展趋势，制定了“因俗而制”的国策。会同九年，下诏文武大臣，朝廷制度，都用汉礼。至此，“一朝两制”的双轨制度便以国策确立下来，并为辽代所沿用。
辽的统治版图扩大以后，确立了南北两套官制。北面官制是以统治契丹和其他游牧民族而设置的一种特殊制度，分北面朝官、北面御帐官、北面皇族帐官、北面帐官和北面宫官等，其官吏的任用一律是契丹贵族，掌管契丹一切军政大权，是辽朝最高权力机关。北面朝宫是辽官制中主要的机构。南面官制则袭唐制以统治汉人和渤海人。辽朝中央统治机构中的两套官制，也贯穿在地方统治制度中。辽代的地方制度，实行的是部族制和州县制。契丹和其他游牧民族地区是部族制，汉人包括渤海人则编入州县制，辽代的部族制，就是把辽朝建立前后俘掠和降服于契丹的各族部落，通过改编，使其成为与契丹部落相近的内属部落，给予和契丹人同等待遇，把他们编人部族制内，用契丹的统治办法进行统治。部族军则平时“守卫四边”，战时征集作战。在幽云和渤海以及其他汉地，仍袭旧有的州县制。在辽的州县中，有一种特殊的制度叫头下军州，是为统治俘掳来的汉人和渤海人所采取的办法。这种制度，是契丹仿唐州县，作为贵族及官僚的领地。从阿保机起就开始，以后各代皇帝都建有这样的州县。头下军州的军政管理由朝廷节度使掌握，行政管理由头下主委管自理，经济上则归于朝廷。头下军州具有既独立又受制于朝廷的双重性。
随着汉文化的深入，契丹固有的各种制度受到了深刻的影响，逐渐向封建制转化，北、南双轨制度呈现融合趋势。经济上的农牧业综合发展，在政治方面，汉官势力的逐渐强大也充分体现了辽汉文化的融合。
