同样，对于开山冶铁，管仲又说：“一个女子必须有一根针和一把剪刀，这样才能缝制衣服。耕种的农民必然要有一个犁和一个锄头，这样才能种地。木匠必然要有一把锯、锥和凿子才能干活。天下的人想要做成事情，就必须使用这些工具。如果在每根针上加一钱，那么三十根针就相当于一个人的赋税。一把刀加六钱，五把刀就是一个人的赋税。每个犁头加十钱，三个犁头就等同于一个人的赋税。其余的都可按着这个标准类推。只要人们劳动，无形中就缴纳了这种费用。”
管仲用数字打动了桓公，“管山海”的政策在齐国得到实施。在桓公即位的最初十九年里，齐国很少征收关市之税，一般只是收取五十分之一。用粮食来缴纳赋税，两年才收一次税，遇到收成好的年份收取十分之三的税，中等收成的年份税率为十分之二，收成不好的年份只收十分之一，万一遇上荒年就不向农民征收赋税。尽管实行了以上这些薄赋政策，但齐国的国力仍然大为增强，一跃成为东方的强国，这都要归功于管仲提出的“管山海”政策。
管仲还很注重发挥商业的流通作用并积极开展对外贸易。为了吸引更多的人到齐国经商，管仲在齐国每隔30里就设置一个驿站，给各个渚侯国的商团提供免费的住宿。并且规定，如果是乘坐一乘马车（四匹马拉的车）来的商人，齐国就免费提供饭食；如果是三乘马车，就附带给外国的商人喂养马匹；如果是五乘，就提供仆人为之服务。这样一来，天下的商人就像流水一般涌向齐国。
除了富国、富民，管仲还提出了“通轻重”之术，以加强国家对经济的控制。“轻重”指的是商品价格的贱与贵。以粮食为例，就是在丰收之年，粮价低的时候，国家就用较高的价钱收购粮食，避免损伤农民生产的积极性；等饥荒之年粮价高的时候国家低价卖出，避免因为粮价过高民众无力购买而受饥。在这个过程中一方面国家获了利，另一方面农民的利益也得到了保障。
齐国的经济正是在管仲的治理下得到了极大的发展，雄厚的经济为此后齐桓公的称霸活动奠定了坚实的基础。
富国然后是强兵。齐国经济的快速增长也膨胀了齐桓公称霸诸侯的野心。但管仲对形势却始终保持着清醒的认识。桓公问：“百姓定居下来了，我想在诸侯中称霸，可以吗？”管仲说：“不可以。需要等民心也安定下来。”桓公问：“怎样才能让民心安定呢？”管仲说：“修改旧的法律，选择其中好的继续使用，让人民繁殖人口，帮助那些贫困的人；减少赋税和徭役，爱护自己的百姓，国家就会富强起来，民心自然会安定下来。”桓公接着问：“现在国家富强了，人民安定了，是不是就可以对外征伐求霸了？”管仲说：“还不行。您想整顿军队，修治甲兵，别的大国也正在整顿军队，修治甲兵；您有征战之举，别国则有守御之备，所以还难以尽快达到目的。要想尽快达到目的，就必须采用隐蔽而与众不同的方法。”桓公听了十分感兴趣，问道：“那是一种什么样的方法呢？”管仲于是就提出了一套“作内政而寓军令”的军政计划。
这套计划实质上就是要寓兵于民，把居民组织和军事编制结合起来。这一计划规定，国都中十五个士乡的居民，按照轨、里、连、乡四级编制起来：五家为一轨，设一轨长；十轨为一里，设一里司，四里为一连，设一连长；十连为一乡，设一乡良人。就让这四级居民之长掌管军令：令每家出一人当兵，一轨就有五人，组成一伍，由轨长率领；这样一里就有五十人，组成一小戎，由里司率领；一连就有二百人，组成一卒，由连长率领；一乡就有二千人，组成一旅，由乡良人率领；五乡就有一万人，组成一军，立一个元帅。全国三军，就分别由公和高子、国子担任三军元帅。每年春秋两季，借狩猎来进行军事训练。训练完成之后，下令国人不许自由迁徙，使每伍的人有福同享，有祸同当，人与人、家与家之间都互相团结，互相帮助。这样，就可以做到夜里作战，只要听到声音大家就不会乱伍；白天作战，只要看见容貌就互相认识。这样的军队，自然就是攻无不克、守无不固的最好的军队。管仲说：“君有这样的军队三万人，就可以横行天下。诛杀无道，保卫周室，天下大国之君也无人能抗拒了。”
桓公听了管仲的方案，很高兴，但又忧虑地说：“齐国还很缺乏军器，怎么办呢？”于是管仲义提出一套用军器赎罪的办法来。这套办法规定：臣民犯了重罪，可以用一副犀牛皮制的甲和一柄车戟赎罪；犯了轻罪，可以用一副皮制的盾和一柄车戟赎罪；犯了小罪，可以用铜铁赎罪；凡打官司的人，应交一束（十二支）箭做人朝听审费。这样，军器也就充足了。
改革需要优秀的人去执行。因而管仲特意提出了“匹夫有善可得而举”的人才选拔政策，即规定从鄙野农民中选拔“秀民”，以充当国家的“士”，从而提高了部分庶民的社会地位，有利于激励庶民修德上进、报效国家的积极性。宁戚本是卫国的一个放牛人，空怀一腔抱负在卫国得不到重用，听说齐国在管仲的治理下欣欣向荣，就来到齐国寻求机会。一次放牛时正好遇到齐桓公外出，就一边敲击牛角，一边朗声唱道：“南山粲，白石烂，生不逢尧与舜禅。单布短衣适至骭（音gan，小腿），从昏饭牛薄夜半，长夜漫漫何时旦。康浪之水何时粲，中有鲤鱼长尺半。敝布单衣裁至骭，清早饭牛薄夜半。黄犊上坂且休息，吾将舍汝相齐国。出东门兮厉石斑，上有松柏青且阑。粗布衣兮绵缕烂，时不遇兮尧舜主。牛兮努力食细草，大臣在尔侧，吾将与尔适齐国。”齐桓公见宁戚虽出身寒微，却有如此抱负，是个难得的人才，因而按照管仲制定的人才选拔政策，给宁戚封了大官。正是这个宁戚，日后成为齐桓公的主要辅臣，为齐国的经济发展作出了重要贡献。
管仲用人只有一个标准，就是只用贤才。即使那些在困境中对自己有过极大帮助的人，如果没有才能也是置之不用的。《韩非子》中记载了这样一个故事：在管仲从鲁国被押送回齐国的路上，又饥又渴，向绮乌的封人（地方长官）乞讨食物吃，绮乌的封人居然跪在地上，毕恭毕敬地喂管仲。封人私下里偷偷问管仲：“如果你活着到了齐国，并且得以重用，你怎么报答我呢？”管仲说：“如果真像你所说的那样，我就任用贤能之人和有才之人，评定有功劳的人，要怎样报答你呢！”
管仲还制定了“三选”制度。乡长要推荐国都中那些孝顺父母、聪明仁惠的人，以及勇敢健壮的人，然后由官长进行选择，最后由国君面试，合格者就委之以官。如果乡长没有如实汇报，那就是犯了“蔽明”、“蔽贤”之罪。
管仲认为自己虽然可以辅佐桓公成就霸业，但是单凭一己之力也是不行的。管仲认为举动讲规范、进退合礼节、言辞刚柔相济，自己不如隰（音xi）朋，所以以隰朋为大行，掌外交；直言进谏，不避死亡，自己不如东郭牙，所以以东郭牙为大谏，掌枢密顾问；作战时击鼓，令三军战士视死如归，自己不如王子城父，所以以王子城父为大司马，掌军事；审理案件，不偏不倚，自己不如宾须无，所以以宾须无为大司理，掌刑法；在农业方面开垦荒地，增殖粮食，自己不如宁戚，所以以宁戚为大司田，掌农事。而这五人所司之职正是管仲为了改革中央官制，在中央设立的五官，五官上统于相，相则听命于君。五官为上述一系列改革方案的施行提供了组织保证，这样也就建立了一个适应改革图强和谋求霸业所需要的强有力的中央领导集团。
管仲的上述一系列改革方案都被齐桓公所接受，并付诸施行，于是齐国迅速强盛起来。
六、以德兼以武，桓公始称霸
管仲深知，想使齐国称霸于天下，外交策略是非常重要的。况且齐桓公在这方面已有深刻的教训，这就是齐桓公不听管仲的劝告所造成的连续两次伐鲁的失败。齐桓公即位的第二年（前684）春，因为去年鲁国伐齐纳公子纠，齐桓公急于出这口气，打算对鲁国进行报复。事前他征求管仲的意见。管仲说：“不可。身为国君，不应勤于用兵，不应记恨一时之辱，否则将会危及国家的安全。”齐桓公不听，于是出兵伐鲁。鲁国以平民曹刿（音gui）为将军，曹刿提出了“一鼓作气，再而衰，三而竭”的作战理论，趁着齐国士兵精疲力竭之时突然发动猛烈攻击，结果齐军在长勺（鲁地，在今山东莱芜市东北）被鲁军打得大败。同年夏，因为鲁国侵宋，齐桓公不服，又联合宋国打鲁国。结果鲁国听从大夫公子偃的建议先在乘丘（鲁地，在今山东兖州县附近）击败宋军，造成对齐军不利的形势，迫使齐桓公不战而退了。这两次挫折，使齐桓公有所反省。管仲是个重视礼仪的人，他提出“四维（礼、义、廉、耻）张则君令行”，相反，四维不张，国家就会灭亡。因此管仲又向桓公进献了一套亲四邻，广结交，以德服天下的外交策略。
管仲对齐桓公说：“图霸业不致力于德，而致力于兵，必然会给齐国造成危险和灾难。现在外交上的首要任务，就是要使邻国都能亲信齐目。”桓公问：“怎样才能做到这一点呢？”管仲说：“重新审查齐国的疆界，把侵占邻国的土地都还给他们，明确地标出与邻国的边界，并且决不因此而索求或接受邻国的财物。相反，我们应该准备好丰厚的礼物，派使者去聘问诸侯国，这样就可以安定四邻，使邻国亲信我们了。”齐桓公采纳了管仲的意见，返还原来齐国所侵占的鲁国棠、潜二邑，卫国的台、原、姑、漆里四邑，燕国的柴犬、吠狗二邑。
管仲不仅任人唯贤，而且知人善任。他建议齐桓公选派使者常驻诸侯国以交好。如派遣见闻广博、好学又谦逊的公子举驻守以注重礼仪而闻名的鲁国，派遣为人机灵的卫国公子开方驻守卫国，派遣廉洁但善于辞令的曹孙宿驻守楚国，另外还派遣商荣驻宋，郾尚驻燕，审友驻晋。
管仲还建议齐桓公在与诸侯国的交往中，采取“轻其币而重其礼”的方针。按照这一方针，如果有诸侯国派使者来访，用弱马或犬羊做礼物，齐国一定用良马相酬报；如果诸侯的使者用布帛或鹿皮做礼物，齐国一定用纹锦或虎豹皮相酬报。有些小国、穷国的使者，还常常空囊而来，满载而归。这种做法，使齐国深得许多诸侯国，特别是小国的尊敬和信任。
管仲还主张积极发展与诸侯国的经济交往，将齐国的鱼、盐销往内地各诸侯国，同时允许各诸侯国的商人到齐国经商：开放关卡，实行“关市讥而不征”的政策，即对各国来齐国经商的人，只检杏察是否有非法行为，而不征收关税和市场税。这些做法，既促进了齐国的经济发展，又有利于内地诸侯国，因此各国都赞扬齐国宽厚，愿意同齐国交往。这样，经济上的开放，又迎得了政治上的信任，提高了齐国的声誉和威望。
对一些小国，管仲采取以计谋智取，而不以武力强夺，避免齐国失德于天下。齐桓公曾想征服小国鲁梁，向管仲问计。管仲说：“鲁梁人擅长织绨，您带头穿上用绨做的衣服，并让您身边的人都穿上这种衣服，然后齐国人就会因您的爱好而喜欢穿绨。另外您要下令禁止齐国的人民织绨，这样齐国必然会依赖鲁梁的绨。那么，鲁梁人就会忙于织绨而无暇顾及农业生产了。”齐桓公答应之后，又听从管仲的建议专门穿着绨制的衣服到更接近鲁梁的泰山之南转悠了十天。管仲也告诉鲁梁的商人说：“你为我运来千匹的绨，我就给你三百斤黄金，如果能运来一万匹，我就给你三千斤黄金。”鲁梁国君看到这样不用向人民征税，国家的财用也可以充足，就下令全国的人民开始织绨。过了一段时间，管仲对齐桓公说：“我们可以攻下鲁梁了。”桓公问为什么，管仲说：“您现在要改穿帛制的衣服，并禁止齐国所有的人穿绨，然后下令关闭我们的城门，以断绝与鲁梁的商业流通。”桓公照着管仲的话去做了。过了几个月，管仲派人到鲁梁去，发现鲁梁城中道路拥挤，行人只能缓步而行，人们都因为没有粮食吃而饿得面黄肌瘦，连抬脚走路的力气都没有了，更别提缴纳赋税了。鲁梁国君急忙下令让全国人民停止织绨，开始种粮，但因错过了农时而一无所获。鲁梁的粮食一行卖到百钱，但齐国的粮食才卖十钱！因此鲁梁有十分之六的人都归附到了齐国，而三年之后，鲁梁的国君也归顺齐国了。
管仲用了上述同样的方法，使得盛产紫色颜料的莱罔和莒国也归附了齐国。
管仲在为齐桓公制定以德服天下的外交策略的同时，也清醒地看到，由于历史的原因以及现实的利害冲突所造成的诸侯国之间的矛盾和斗争，足异常激烈而又错综复杂的。诸侯国之间的关系，也因此而呈现出反复无常的势态：今日友好，明日又反目；今日是盟友，明日又成仇敌。而强凌弱，大欺小，尚权诈，轻信义，更是普遍现象。因此管仲认为，齐国处在这样一种时代环境中，要想称霸诸侯，光靠德义，“钧（均）之以爱，致之以利，结之以信”，还是不够的，还必须“示之以武”。管仲为齐桓公建立三军，目的也正在此。所以管仲辅佐齐桓公称霸的历史，同时也就是一部武力征伐史。
前面说过，周庄王十三年（前684）齐桓公曾两次伐鲁失利，但到这年冬天，齐国经过一番整顿治理，国力恢复之后，又开始对外用兵。不过这次用兵的目标不是鲁国而是谭国（齐国西北边的一个小国，在今山东章丘县西）。因为齐桓公当年出奔莒国时，曾路经谭国，谭君对他很不礼貌。齐桓公回国即位后，诸侯国都来庆贺，谭国又不来。小小的谭国居然敢对齐国如此不恭，何以服天下！所以管仲与齐桓公策划了这次军事行动，把谭国灭了，潭君逃亡到莒国去了。但据说齐桓公“伐谭而不有”，即只是征服它，并不贪其地而占有它，这就达到了使许多小国对齐国“信其仁而畏其武”的目的。这大概是管仲“示之以武”的策略的一个典型范例吧。
