（5）国有企业是现实条件下非国有企业不宜进入的特殊产业的替代生产者。在各个国家的各个发展时期，由于种种原因，总有一些特殊生产活动是不宜由非国有企业来承担的。例如，印钞制币、特殊矿产的开采、生产特殊药品、制造特殊武器等，因此，政府规定只允许国有企业经营这些产业。
4中国国有企业的战略调整方向。
（1）竞争性产业可以分为两大类：一般竞争性产业和战略性竞争性产业。虽然在竞争性产业中，国有企业不宜过多进入，但也不是说国有企业必须从所有的竞争性产业中退出。国有企业应尽可能退出一般性的以利润最大化为目标的竞争性行业；而在战略性的竞争性行业中，国有企业可以作为少数的骨干企业而存在，主要是为了形成和増强战略产业的国际竞争力。
（2）在各类垄断行业中，各国都有国有企业的较多进入，其中有些产业，主要由国有企业来经营，甚至不允许非国有企业的进入。但是，许多国家的实践也表明，即使是垄断产业，非国有企业也未必绝对不宜进入，特别是随着技术的进步和管理水平的提高，过去的垄断行业可以成为竞争行业，至少，垄断行业中真正具有“自然垄断”性的领域会变得越来越小，甚至像铁路这样的具有很强“自然垄断”性质的行业，除了路轨须由国家垄断经营外，运输营运领域也完全可以实行多家企业（包括非国有企业）的竞争经营。因此。“自然垄断”性未必永远是国有企业保持独占的充分理由。特别值得注意的是，有些产业的垄断性实际上是政府的管制政策所造成的，完全有必要鼓励非国有企业进入这类产业，打破垄断，形成竞争，这是非常有助于提高生产效率和服务质量的。
（3）-般来说，越是要求兼顾社会目标的产业，特别是越是以社会目标为主的产业，希望国有企业发挥较大作用的要求就越强。在这些领域，非国有企业不是绝对没有发挥作用的空间，只要政府实施适当的管制政策，非国有企业也能够发挥积极的作用。但是，国有企业的优点往往表现得更为突出。
（4）在技术的国际竞争非常强的产业（如航天、航空、核工业等）中，往往更需要国有企业的进入。因为，对于这些产业，主要的问题不是企业间的竞争，而是国家间的产业竞争和科技实力竞争，由国家采取特殊的产业组织方式集中力量进行研制和开发，往往更有助于产业技术进步特别是重大技术突破。
（5）一些不适宜由非国有企业来经营的特殊行业，例如，制币、特殊矿产的开采、特殊药品及武器的制造等，必须由国有企业来经营。
总之，国有企业的存在是同国有企业承担的特殊社会职能相关的。哪些企业适合采取国有制的问题实质上就是如何发挥国有企业的优点和避免国有企业弱点的问题。既然采取国有制的形式是为了发挥国有企业的特殊优点，那么国有企业改革的方向就不是要让所有的国有企业都普遍地模仿一般非国有企业的运行机制。而是要按照在市场经济体制下建立现代国有企业制度的客观规律，形成国有企业的有效运行机制，最大限度地适应国有企业扬长避短的要求，使国有企业成为为数不多，但能够在国民经济中发挥独特功能，完成特殊使命的骨干企业。
5、改革的最终目标就是要将国有企业定位为特殊企业。面对大量国有企业所面临的困难和突出问题，一些人认为，国有企业制度存在不可克服的缺陷，因此，对国有企业改革失去信心。其实，国有企业的困难和问题主要不是出在国有制本身，而是出在：在我国，只应作为特殊企业而存在的国有企业实际上成为普遍实行的一般企业制度，建立国有企业成为一种一般的商务行为和民事行为。“国有企业”遍布全国每一个行业、每一个地区（从中央直到县）。由于国有企业实际上被当作一般企业，数量高达几十万家，而且国有企业还可以像一般的企业一样再投资建立新的国有企业。所以，随着企业经营权的不断下放，所有者（全体人民）和所有者代表（政府）根本没有能力控制和管理如此众多的企业。换句话说，由于国有企业被当作一般企业，其经营管理和监督控制的要求已经远远超出了所有者和所有者代表的有限能力，结果必然是：国有资产大量地、不可遏制地流失和损失。试想，如果是让少数私人或私人机构来建立和监控如此数量的企业，不同样会产生目前国有企业所发生的这些问题吗？中国只有一个政府，只有能力管理少数国有企业，这是一个无法改变的事实。大量的企业必须由非政府的民间机构来建立和管理，这也是一个不以人的意志为转移的客观规律。
所以，中国的国有企业改革要做的事情，从根本上说就是要把现在作为一般企业而普遍存在的国有企业改变为少数仍然作为国有企业而存在的特殊企业和大量作为非国有企业而存在的一般企业。现在，我国大多数国有企业存在的困难和问题的最根本原因之一就是国有企业制度“张冠李戴”或者国有企业改革措施“张冠李戴”了，即混淆了国有企业和非国有企业的实质性区别。因而使许许多多名义上的“国有企业”成为既不像国有企业也不像非国有企业的“两性企业”说它们是国有企业吧，它们既不向国家上交利润，其企业行为也不体现国家意志，它们所做的事情同非国有企业并没有什么两样，甚至并不比非国有企业更具有社会责任感；说它们不是国有企业吧，它们的资产在法律上又确实属于国家，尽管国家对其资产实际上可能并没有真正的处置权，而且也说不清谁是国家的代表（是中央政府还是省政府，或者市、县政府）有权处置国有企业的资产，似乎谁控制了企业谁就可以处置，谁处置了也就可以直接获得资产收益。例如，省、市、县都可以出售国有企业，收入归己。
要确立国有企业作为特殊企业而存在的地位，就必须对我国目前几十万家“国有企业”进行分类改革。原则是：少数负有特殊社会功能的企业按国有企业的制度进行改革，国家制定专门规范国有企业行为的法律，将其纳入特殊企业的运行轨道；大多数并不负有特殊社会功能的企业按一般企业（公司制企业）的制度进行改革，其行为完全纳入民法和公司法所规范的一般企业运行规则之中。当然，国有企业也有一般企业的共性，也可以采取公司制企业的形式。但是，国有企业的特殊性决定了，其必然会有一些特殊的权利和义务，必须有一些特殊的法律和政策来规范其特殊的行为和关系。例如，国有企业的主要经营方向由国家决定，包括特许经营某些特殊业务；国有企业负有实现特殊社会政策目标的义务；国有企业高级管理人员的人事制度由国家制定；国家审计机关有权对国有企业进行财务审计；国有企业员工非法占有企业财产，视为“贪污”；国有企业经营者决策错误或者失职造成企业重大损失，判“渎职”罪。
只有把必须实行国有制的企业按特殊的法律和政策进行严格的行为规范（当然，国有企业管理制度本身也有一个改革和不断完善的问题），才能对大多数可以改制为一般企业的国有企业进行大胆的制度变革，即改革为非国有企业，完全按民法和公司法的原则来规范其行为。在改革后的非国有企业中仍然可以有国有股份，但这里的国有股权以及国有资产的代表完全按民法和公司法的规定承担义务和享有权利，不再有国有企业的特殊权利和义务。
按照上述原则进行国有企业的分类改革，一方面，可以使一些混淆不清的关系得到清理；另一方面，可以使国有企业以及国有企业的经营者形成合理的行为方式和心理预期。同时，国有企业改革所受的阻力和心理障碍也可能大为减少，国有资产安全可以得到有效的保卫，国有资产大量流失的现象可以得到遏制。
当然，由于目前我国国有企业数量巨大，要完成将国有企业真正定位为特殊企业的过程，需要经历较长的时间，不可能一蹴而就。但是，改革的目标必须明确，特别是要避免将所有国有企业“一锅煮”式地进行改革，制度设计一味模仿非国有企业的一般制度框架。否则，结果势必是：应该坚持国有制的企业难以解决效率和国有资产安全的矛盾；不应实行国有制的企业改革不敢迈出大步，从而，使国有企业的决定性改革在长期拖延中贻误战机。
总之，从根本上说，国有企业改革的困难并不是产生于制度本质的缺陷，而是产生于对国有企业制度适应性的误解。只要明确了国有企业的性质和分类改革的方向，改革的措施就可能更具可行性，改革进程有可能顺利得多。
