在国有企业经营过程中，有些按公司法或民事法可以做的事情，国有企业要真正做起来会遇到许多特殊的困难。例如，大多数人都认为，规定国家股不得转让是不合适的，国有股也应该同其他股一样可以自由流通。其实，国家股不转让主要并不在于有法律和政策障碍。完全可以规定，国有股也可以转让。问题是，谁有权作出国家股转让的决定？谁来运作国家股的转让过程？谁能对国家股转让过程中所产生的经济、社会甚至政治影响负责？在其他国家，并没有设立专门的“国家股”。但是，国有企业股份的转让过程也是相当特殊的行为，完全不像一般企业的股份转让那么容易。有时国有企业股份的转让是要作为政治行为对待的。在许多国家，国有企业的股份转让须经过国家最高权力机构的批准，并不比我国国有企业的股份转让更简单。
以上的分析是否表明公司法等规范一般企业行为的法律就完全不能适用于国有企业了呢？过去，许多市场经济国家都是这样认为的。所以，每建立一家国有企业都得有一个相应的法律来规范其行为。但是，也有些国家，特别是在10年代以来的国有企业改革中，将国有企业纳入一般公司法的管辖之下，将其尽可能改造成同一般企业十分相似的公司制企业，也成为一个探索的方向。不过，如前所述，如果将国有企业完全改造为一般的企业，本身就意味着未必要坚持国有制，未来的前途很可能就是私有化。
3国有企业有什么优点和缺点？世界上根本没有十全十美的企业形式，任何一种企业形式都有自身的优点，也必然有某些缺点或弱点，国有企业也不例外。国有企业所具有的独特优点和缺点使得它成为不同于一般企业的一种特殊企业，而正因为国有企业是特殊企业，它才有存在的必要。
（1）国有企业具有特殊的产权制度。在现代企业制度下，一般企业实行以自由契约为基础的法人制度，即自然人和法人可以按民法、商法、公司法等所规定的一般规则以及工商行政管理的一般制度，自由地建立企业，并按自己的意愿自己经营或委托他人经营企业。而国有企业并不是一般民事主体自由契约的产物，国有企业的财产是全民的，全民作为一个整体以及作为全民代表的国家都既不是自然人也不是法人。国有企业的这种产权制度的优点是，可以克服一般企业的产权所有者的局限性，具有更大的承担风险的能力，投资和决策的眼界更宽广。缺点是：权利义务关系，特别是所有者、决策者、经营者、劳动者之间的责、权、利关系可能变得复杂和模糊，难以仅仅用一般的民事法律来规范（如个人侵占国有企业的财产，将被判“贪污”罪）。所以，绝大多数国家都以特殊法律的形式对国有企业的运作进行规范，特别是对国有企业的经营决策权给予明确限定。
（2）国有企业特殊的产权制度决定了其经营行为有可能超越单纯的商业利益目标。因此，国家可以通过建立国有企业来实现一定的社会政策目标。例如，控制国民经济命脉、保障国家安全、提供生产和生活的基础设施、发展高技术产业，甚至维护公平、増加就业等。国有企业的这一独特优点，决定了在大多数市场经济国家，包括像美国这样的对国家干预经济抱有强烈反感的国家，都建立有国有企业。同这一优点相联系的是，由于国有企业被赋予超越商业利益（利润）之外的其他目标，就可能削弱其市场竞争力，因此，当同一产业中存在同其竞争的其他企业时，国有企业往往表现得缺乏竞争力，所以，在大多数市场经济国家中，国有企业往往是同垄断经营相联系的。所以，有一种观点就认为，国有企业只适合于自然垄断性行业，而不适合于竞争性行业。
（3）国有企业有特殊的融资渠道，包括财政拨款、国家银行贷款、国家向国际金融市场进行主权性融资（发行主权债券、接受外国政府贷款等）等。在经济发展中，国有企业的强大融资功能，成为企业和产业成长的有力推动力。特别是在民间缺乏合格企业家，必须由政府来替代民间企业家建立重要企业的情况下，建立国有企业往往成为唯一可行的选择。同这一优点相联系的是，按如此特殊的方式进行投融资所建立的国有企业，如何保证资产的安全？如果没有有效的方式来确保资产安全，国有企业的资产流失就会成为一个严重的问题。笔者曾撰文指出：各国的实践证明，实行一般的企业制度很难有效地保证国有企业的资产不受侵蚀。为了确保国有企业的资产安全，各国对国有企业的重大决策程序都做了特殊的规定，主要是国有企业的产权（股权）处分、重大投资决策以及企业财务年度预、决算等须经国家有关部门甚至最高权力机构（议会）的批准；国有企业的高级管理人员的委任通常也须经过十分严格的程序。许多国家都规定，国有企业高级管理人员实行国家公务员制度或准公务员制度。
实行严格的决策程序有助于保卫国有资产的安全，但是，为此却必须付出一定的代价，即限制了企业的自主决策权也就降低了企业责任自负的义务；同时，特殊的国有企业制度也限制了国有企业利用一般企业可以采用的某些灵活的市场竞争方式和手段。随着经济发展水平的提高，市场经济日趋成熟，企业间竞争越来越充分，整个经济系统的效率不断提高，国有企业在这方面的缺陷也越来越暴露出来，其突出表现之一就是经济效率的提高受到约束，甚至发生严重的效率低下现象。因此，如何提高国有企业的经济效率，成为一个世界性的问题。目前，我国国有企业改革所要解决的也主要是这一问题。但是，在改革过程中，我国国有企业资产流失的严重性也绝不低于效率不高的问题。
（4）国有企业通常具有较高的信誉，这不仅是因为国有企业以国家为背景，而且，因为国有企业通常具有比一般企业更强的稳固性，在所有的国家，国有企业的破产倒闭都不像一般民营企业那样简单。有的国有企业法律甚至明确规定，非经国家权力机关（议会）批准国有企业不得关闭或改变经营方向。如此的较高信誉和稳固性，使国有企业能够保持较强的市场地位。
同国有企业的这一优点直接相联系的一个弱点是：国有企业具有很强的“退出壁垒”，这导致两个不利的后果：（1）减弱了国有企业经营者和劳动者的竞争压力和危机意识，有可能对企业效率产生不良影响。（2）使国有企业的产业结构调整更为困难，有可能降低国有企业对市场变化的适应性。
（5）国有企业总是同政府有密切的关系。国有企业的治理结构在形式上无论怎样相似于非国有企业，都不可避免地会受到政府的较大影响，这种影响来自两个方面：一方面，国有企业往往由政府特许经营一定的业务领域，可以获得垄断经营的优势。当国有企业遇到重大的不利影响时，有可能受到政府的特别关照，至少，国有企业在向政府反映困难，要求关照方面，有较便利的条件和谈判地位。另一方面，国有企业往往受到政府部门的行政性干预。
哪些企业适合采取国有制这一种公有制实现形式？在市场经济条件下，国有企业只能作为一种特殊企业而存在。但是，中国实行社会主义市场经济，社会主义市场经济是一种特殊的市场经济，其特殊性之一就是：公有制占主体地位。所以，在中国的社会主义市场经济中，国有企业不仅是一种特殊的企业，而且是公有制的实现形式之一。从前者看，国有企业不是市场经济中的主流的企业形式；而从后者看，国有企业又必然成为一种主导性的企业形式，因为，在世界各国的市场经济和现代企业制度下，国有制都是公有制的最典型形式之一。
改革之前，国有企业是中国最重要的一般企业制度，所有重要的企业都是或者最终都将会发展成为国有企业。而通过改革，一方面，国有企业必然会像在其他市场经济国家一样成为一种特殊的企业制度形式；另一方面，国有企业又将作为公有制的典型实现形式之一而保持其重要的地位。不过，即使是作为公有制的实现形式之一，国有企业也只能是其中非常特殊的一种类型。这就是中国国有企业改革的主题。
因此，按建立现代企业制度的方式改革国有企业，绝不是要建立一种可以普遍适用于我国现有的所有国有企业的企业制度，用规范一般企业的规则来规范我国所有的国有企业。我国国有企业现实可行的改革道路只能是：凡是不宜实行国有制的企业应实行非国有化（改制为其他公有制实现形式、混合所有者形式或者非公有制形式），这些企业将按一般的现代企业制度的规则运行；凡是必须保持国有制的企业不要幻想实行一般适用的企业制度，模仿国外私有企业的运作方式，而是要按现代国有企业制度的内在要求，借鉴各国国有企业管理和改革的经验，建立起适用于我国国有企业的有效的管理体制。
那么，哪些企业需要或必须实行国有制这样一种特殊的企业形式呢？
过去，关于国有企业的适应领域人们提出过许多理论。例如，自然垄断产业需要国有企业，基础产业需要国有企业，关系国计民生的部门需要有国有企业……不过，纵观世界各国的企业形态及其变化，很少有哪个产业绝对只能由国有企业经营，特别是随着技术的进步和管理水平的提高，被认为只适合由国有企业经营而非国有企业根本不适于进入的产业领域越来越少了。但是，尽管这样，从世界范围看，国有企业仍然不失为是一种重要的企业制度形式，在不少国家，国有企业仍然占有不小的比重。因此，在我国，国有企业的地位和适应领域，是一个需要认真研究、并最终由实践作出回答的问题。
我们至少可以沿着两方面的思路来分析这一问题。（1）从产业组织的角度分析，即产业的竞争性或垄断性对国有企业的适应性具有重要影响。（2）从企业经营目标的角度分析，即企业是以商业利益（利润）为唯一目标还是负有其他特殊的社会目标，对国有企业（及自收自支的国有事业单位）的适应性具有重要影响。
在高度竞争性行业中，以利润最大化为目标的国有企业分为两大类：一类是一般竞争性产业。例如，家电、纺织、机械等，各类企业可以自由进入，国有企业能否盈利主要取决于其自身的竞争力；另一类是政府特许进入的产业。例如，卷烟业等，这类产业往往利润率特别高，一般企业不能自由进入，被特许经营的国有企业可以获得垄断性利润。
在高度竞争性行业中，有些产业，例如新闻、出版业，政府要求其必须兼顾社会目标而不能以盈利为唯一目标，在我国，这类产业一直被视为“事业单位”其实，这些事业单位在本质上也是企业，随着改革的深入，它们将实现“自收自支”企业化经营，直至成为完全的企业。由于这类企业必须兼顾社会目标，政府需要对其进行特别的管制。
在高度竞争性行业中，还有一类单位是以社会目标为主的，例如医院、学校等。这类单位未必都能自收自支，但是，越来越向企业化经营方向发展是必然的趋势，而且随着市场经济的发展，在这类行业中会产生越来越多的完全是企业性质的竞争者。对于这类企业（或“企业化经营的事业单位”，政府的管制措施可能更强，但也会有更多的扶持政策。
有些行业由于其自身的特点，通常具有较强的垄断性（寡头型市场结构），在这些垄断性较强的行业中，有的产业以利润最大化为目标，一般要求有较大的经济规模，例如汽车制造业。国有企业进入这样的产业，往往能依靠较强的融资能力和市场地位，加之政府的扶持而获得较大的发展空间和竞争实力。
在垄断性较强的行业中，有些产业具有特殊的战略地位，对国民经济有举足轻重的影响。例如，石油产业，这类企业须兼顾社会目标，特别是要为国民经济发展及国家经济安全提供基础性的支持。这类产业中的国有企业的经营方向由国家规定，其产品供应在很大程度上是受国家计划调控的。
在垄断性较强的行业中，还有一些产业是必须以社会目标为主的，即使企业亏损，也必须保证供应。例如，公共交通（公共汽车、地铁等）。这类产业也会面临一定的市场竞争，但无论竞争局面如何，政府必须保证这类企业的正常营运。
在高度垄断的行业中（其中有一些是所谓“自然垄断”产业），有些企业是以利润最大化为目标的，而且由于其居于垄断地位，又有影响政府政策的能力，所以往往能够获得高额垄断利润，例如电话，在中国成为暴利性产业。
在高度垄断的行业中，有些产业在获取利润的同时必须兼顾社会目标，有些业务即使没有盈利也必须发展。例如，铁路、供电，不仅要发展可盈利的线路，在没有盈利条件的地区，也得发展线路。
在高度垄断的行业中，有的产业是必须以社会目标为主的，营利不是其主要的经营目标，比较典型的是邮政、航天等。在绝大多数国家，在传统上这类产业都是由国有企业来经营的。但是，也有一些国家正在或准备放松管制，允许民间企业进入。
总之，从“国有企业是特殊企业”的判断出发，并不能推论出在哪类产业（如竞争性产业）中绝对不适合发展国有企业，而在哪类产业（如自然垄断产业或关系国计民生的产业）中只适合发展国有企业而不能发展非国有企业的结论。在各类产业中，都可能需要建立若干国有企业来完成一些特殊的任务。但是，无论如何，从整个企业社会的生态结构看，国有企业只是一种特殊企业，国有企业无论多么重要都不能成为一种普遍存在的一般企业制度，这是由市场经济和现代企业制度的客观规律所决定的。国有企业虽然只是公有制的特殊实现形式之一，必须按特殊企业的规则运行，但同时又必须能够适应市场经济的一般竞争环境。所以，提高竞争力成为国有企业生死攸关的问题。这就是我国国有企业改革所面临的一个关键性课题。
（三）关于国有企业地位与改革方向的进一步讨论
