□朱智文
农村基础设施建设是社会主义新农村建设的重要物质基础，也是农村发展亟待加强的一个薄弱环节。新农村建设的一项十分重要的内容，就是要大力发展农村公共事业，加强农村基础设施建设，促进城乡共同繁荣，把广大农村纳入现代化的进程，让亿万农民分享改革和发展的成果。
一、农村基础设施建设滞后构成了新农村建设的很大制约
农村基础设施属于公共产品和准公共产品范畴，市场机制无法实现资源在公共产品领域中的有效配置，因此，政府在基础设施建设上负有重要职责。但长期以来，由于国情国力的限制，更重要的是由于城乡分割的二元体制造成的城乡非均衡的公共产品供给制度，在农村实行了有别于城市的农民自给自足型的供给制度，农民生产生活所需的公共产品在很大程度上由农民自己解决，从而使农村公共产品供给资金更得不到有效保障，造成了农村公共产品总量少、质量低等突出问题。
我省由于经济社会发展比较落后，城乡二元结构矛盾非常突出，因此，农村基础设施建设滞后的问题更为严重。当前，农村基础设施薄弱的现状，总体表现为建设的力度严重滞后于经济社会发展的速度，底子较薄，投入不足，欠账较多。全省许多农村基础设施特别是交通、通信、电力和农田水利基础设施总量和规模较小，水平较低，基本设施及配套的功能陈旧、老化、落后甚至失效的问题比较明显，等级化、现代化、综合化、系统化程度较低，抗御大灾大害的能力和对经济发展的承载力较弱；农村排水设施落后，垃圾成堆，污水横流，人畜混杂，严重地影响了农村居民的正常生活；农村地区的文化、体育、娱乐、休闲等生活性基础设施建设普遍不足，医疗服务设施更是极度缺乏。目前，全省还有23.75%的村不通公路，40.6%的村没有卫生所，60%以上的农村人口饮用水不安全，农民行路难、吃水难、上学难、看病贵、保障低的问题非常突出。
农村基础设施建设对农业发展和农民收入水平的提高具有极为重要的作用。从农业本身的性质来看，农业是自然风险与市场风险相互交织的弱质产业，对公共产品具有很强的依赖性，需政府提供各种公共服务，给予有效的支持和保护。从我国农业生产的组织形式来看，实行家庭联产承包责任制之后，农民生产私人物品的组织形式转变成以户为单位，这种分散性的组织形式决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖。农村基础设施建设严重滞后大大提高了农民的生产成本和交易成本，降低了农村私人产品的产出效率，而且加重了农民负担，成为提高农民生产生活水平和新农村建设的严重制约因素。
二、农村基础设施建设的关键在于体制机制创新
农村基础设施建设方面存在的问题，既体现了农村基础设施供给本身的一般困境，也反映了制度外供给体制的特殊矛盾。必须按照科学发展观的要求，统筹城乡发展，创新体制机制，彻底消除不适应农村公共产品供给发展要求的体制和制度性因素与障碍，切实转变农业、农村在资源配置中的不利地位，建立一种公平公正的，使包括农民在内的社会所有成员共享的公共产品供给机制。
（一）提供制度安排
要坚持以人为本，立足于城乡全体居民，让占人口大多数的农民群众共同参与发展进程，公平享有发展成果。必须认真贯彻落实“多予少取放活”的方针和中央的各项支农惠农政策，加大公共财政的支农力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，让公共服务更多地深入农村、惠及农民，特别是农村基础设施建设。要进一步明确各级政府在农村基础设施建设方面所承担的重要责任，不断增加对农业、农村发展的投入，切实做到把基础设施建设投入的重点转向农村，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，逐步形成基础设施建设长期稳定的资金来源。同时，要充分发挥农民和社会各方面的作用，通过以奖代补、项目补助、以物抵资等方式，引导农民对直接收益的基础设施建设投工投劳。要进一步放宽农业和农村基础设施投资领域，充分利用市场机制，采取税收优惠、贴息等措施引导社会力量积极参与农村基础设施建设。继续深化农业投融资体制改革，逐步形成多元化的农村基础设施融资渠道，吸引更多的银行资金、企业资金和其他社会资金投入农村基础设施建设。
（二）明确供给主体
长期以来，由于缺乏有效的激励机制，公共产品的市场供给和自愿供给处于缺位状态，这在很大程度上加剧了农村公共产品的短缺。必须按照公共产品的类别、层次，确定农村公共产品的供给主体，明确区分政府与农民各自承担供给责任的公共产品类别、范围，合理划分二者在公共产品成本支出上的责任界限，建立以公共财政为主体、社会力量参与的农村公共产品融资体制，积极引导市场供给和自愿供给，实现投资主体的多元化。对于农村大多数纯公共产品和部分外溢性强的准公共产品，适合由政府提供，主要包括行政、民政、司法、公共卫生、计划生育、环境保护、文化设施、民兵训练等。对于技能培训、医疗保健、产品改良等农村准公共产品，由于其外溢性较小，受益群体相对固定，可按照市场规则由私人供给，政府给予适当补贴，农民按照“谁受益、谁负担”的原则，向供给主体交纳一定的使用费。在政府有限财力下.通过为增加农村公共产品的供给创造条件，最终实现公共财政支出“进退有据、保障有力”的目标。
（三）突出建设重点
我省基础设施建设由于欠账多，底子薄，财力有限，因此，必须分清主次、轻重、缓急，实行重点突破、整体推进，使农村基础设施建设有一个渐进的、良好的并与本地经济实力、财力相适应的发展态势。首先要加强以小型水利设施为重点的农田基本建设，切实抓好以小型灌区节水改造、雨水集蓄利用为重点的小型农田水利工程建设和管理。继续搞好病险水库除险加固，加强中小河流治理。其次，要着力加强农民最急需的生活基础设施建设。在饮用水供应方面，要在巩固人畜饮水解困成果基础上，加快农村饮水安全工程建设，有条件的地方，可发展集中式供水，提倡饮用水和其他生活用水分质供水。在能源建设方面，要加快农村能源建设步伐，在适宜地区积极推广沼气、秸秆气化、小水电、太阳能、风力发电等清洁能源技术。大幅度增加农村沼气建设投资规模，以沼气池建设带动农村改圈、改厕、改厨。在电网改造方面，要尽快完成农村电网改造的续建配套工程。加强小水电开发规划和管理，扩大小水电代燃料试点规模。在公路建设方面，要进一步加强农村公路建设，统筹考虑农村公路建设的技术标准、质量管理和养护等问题，合理确定农村公路投资补助标准。在村庄规划和人居环境治理方面，要切实加强村庄规划工作，安排资金支持编制村庄规划和开展村庄治理试点，引导和帮助农民切实解决住宅与畜禽圈舍混杂问题，搞好农村污水、垃圾治理，改善农村环境卫生，注重村庄安全建设。要加强宅基地规划和管理，大力节约村庄建设用地，充分立足现有基础进行房屋和设施改造，防止大拆大建，防止加重农民负担，扎实稳步地推进村庄治理。在农村教育、文化、卫生设施建设方面，要继续加大农村教育、文化、卫生等基础设施建设力度，大力实施农村中小学危房改造、农村寄宿制学校建设和农村中小学现代远程教育工程。抓好农村广播电视“村村通”工程建设。加强乡镇卫生院改扩建，增强其提供预防保健和基本医疗服务等公共卫生服务的能力。
（四）完善工作机制
农村基础设施建设涉及农业、林业、水利、国土资源、交通、通信、电力、计划、财政、扶贫开发、教育、文化、卫生等众多部门，涉及规划编制、可行性研究与论证、项目申报与衔接、项目资金争取、配套资金筹措、项目实施及竣工验收等诸多环节，是一项复杂的系统工程。要加强部门间、上下级间的协作与配合，各部门要根据各自的职能分工，建立工作责任制，认真做好农村基础设施建设各环节工作，积极主动地做好协调服务。同时，要切实加强与本系统上下部门之间、同级各有关部门之间的联系与沟通，加强市乡村之间的协作与配合，建立整体联动机制，形成良好的工作氛围。
（五）加强建后管护
要按照“谁投资、谁拥有、谁受益、谁负责”的原则，加快农村基础设施产权制度改革，建立农村基础设施管护的长效机制。过去农村基础设施建设中存在的一个突出问题，就是“重建轻管”，建成的公共设施由于管护责任不落实，缺乏后续投入和维护管理，老化失修严重，难以长期发挥效益。因此，要把建管并重作为推进农村基础设施建设的一项重要原则，加大改革力度，明晰产权，明确责任，充分调动各方面投资建设和管好农村小型基础设施的积极性。对现有农村小型基础设施，可实行市场化管理和商业化运作，通过产权拍卖、租赁以及建立各种协会等，加强建后管护，激活资产存量，实现良性循环。
（作者系甘肃省社会科学院杂志社社长、研究员）
