机会是在纷纭世事之中的许多复杂因子，在运行之间偶有利于你的空隙。然凑成的这个空隙稍纵即逝，所以，要把握时机确实需要眼明手快地去“捕捉”，而不能坐在那里等待或因循拖延。
——罗兰
1906年，出使各国考察政治大臣载泽、端方、戴鸿慈等人先后回国，向清廷汇报考察情形，一致奏请改订全国官制，以为立宪预备。
考察大臣建议：“宜略仿责任内阁之制，以求中央行政之统一。”
他们在呈慈禧太后的奏折中写道：
查东西各国无不有责任内阁。责任内阁者，合首相及各部之国务大臣组织一合议制之政府，代君主而负责任者也。盖中央政府实一国行政之总枢，一切政策从兹出焉……中国内阁昔为枢要，今如闲曹，比之各国固不同矣。军机处虽有类各国之内阁，然对于上则仅备顾问，对于下则未受责成，考其职权，只略如各国之枢密顾问院耳。
从中国历史上看，皇权与相权的矛盾是中央集权专制体制中的一对矛盾。从法理上讲，专制之意就是将权力授予一人的一种治国方式，即国家的一切大事由君主一人裁决。但是国家之大、事情之多不是凭专制君主一人的精力来日理万机就能够解决的，于是便有了“助理万机”的宰相一职的设置。但皇帝和宰相在分权的概念上是模糊的，虽也有权相将皇帝置于傀儡地位的事实，但从总的发展趋势上看，皇权是朝着扩大并膨胀的方向发展，相权则一步步缩小，到明清时，被公然视作君权的对立物而从制度上加以消灭。皇权的不断强化虽然维护了皇帝对行政权独裁的需要，却妨碍了大臣的积极性与主动性的发挥，从而造成国家机器运转的迟缓和行政效力的低下，整个行政系统的活力因而大为降低。
中国历史上的君相权力之争，到明代时以君权的绝对胜利而告终，其标志就是内阁制度的设立。清沿明制，仍设内阁，而其职权仅票拟诏旨，其权力则远远不如汉唐执政之宰相。雍正朝后军机处逐渐代替了内阁的枢要地位，然而军机处只供传述缮撰，军国大事丝毫不得赞画于其间，除承旨办事外，并无任何独立职权，君主专制至此达到了极点。
君权的膨胀必然导致相权的萎缩，并直接破坏国家政治体制的正常运行。弊极求治，就在于改变君权过于膨胀导致的大臣尸位保禄、阉然伴食的僵化政治体制，使内阁有“统摄指挥之能力”，真正担负起行政中枢的责任。20世纪初年，中国已不可能向秦汉时的丞相制复归，也不可能回到明朝权力尚大的内阁制，而只能是效仿西方建立近代意义上的责任内阁制度。这就是五大臣回国后向清廷建议改制的用意所在。
五大臣归国后，以建立责任内阁制度为核心的改革官制的要求迅速高涨起来。光绪三十二年（1906年）七月十四日，上谕决定编纂官制，袁世凯、徐世昌等人被列为编制大臣，庆亲王奕劻是“总司核定”的三人之一。
庆亲王奕劻身为王室宗亲，又位在朝臣之首，掌核定之权自然名正言顺。值得注意的是，编制大臣中只有袁世凯一人为地方督抚，而同是封疆大吏的张之洞、端方、岑春煊等却只能是选派司道大员来京，随同参议，从中不难看出袁氏在慈禧眼中的特殊地位。
陶湘（袁的政敌盛宣怀的得力亲信）在《齐东野语》中谈到袁世凯入京的背景时说：
本初（袁世凯）素来手段尚专制，午公（端方）性实守旧，泽（载泽）在青年，李（李盛铎，出洋考察宪政五大臣之一）眷甚微，戴（戴鸿慈，出洋考察宪政五大臣之一）、尚（尚其亨，出洋考察宪政五大臣之一）固无论也。中央各领袖者毫无成见，成北（徐世昌）善事周旋，善化（瞿鸿禨）乃见机之流，定兴（王文韶）安于聋聩，荣（荣庆）、铁（铁良）守旧，而铁则铮铮。所以上下均以立宪持议者，实为上年炸弹所逼，况目今排满之横议频兴，始说立宪以息浮议。……当端、泽等将回之际，众心共有一更变之举动，深勒脑筋，报纸持议尤甚。近年来，内廷阅报，意亦游移。后来端等先后回华，莫不以变法敷陈，持论痛切，两宫动容。向来疑难之事多取决于本初，荣、铁先期发电，请本初平议。讵意本初尚新更甚，两宫更无主意。
本初指袁世凯，荣指荣庆，铁为铁良。从这段话中我们可以看出：
第一，慈禧和光绪对于是否改制犹豫不定，也无主意。变法立宪是变革祖制的大事，一向专断的慈禧太后一面想保住满洲贵族的特权和自己的地位；另一方面对革命党汹汹之势却又不能不做出让步，以消弭革命。为此竟然“宵旰忧勤，真至废寝忘食”，甚至流露出了“我如此为难，真不如跳湖而死”的哀叹之语。
第二，袁世凯确实是朝野上下举足轻重的人物，所谓“疑难之事多取决于本初”，甚至权势如荣庆、铁良者也需要事先探听一下他的口气。显然，在这次变革官制的活动中，袁世凯的行动也势必会影响到清廷的决策。
胡思敬在《大盗窃国记》中说：“孝钦自西巡后，不敢坚持国事，见五大臣疏踌躇莫决，急召世凯入商。”
正是在这种形势下，袁世凯踌躇满志地来到了北京。
陶湘在谈到袁世凯入京的背景时又说：
当七月初以前，京津秘使往来甚繁，本初向来大权独揽，所发莫不中的。今“立宪”二字，上既动摇，以为此种好机会，略一布置，即可成功。在津即预计到京后如何入手，如何改官制。官制改，则事权亦更，数百年之密网，一旦可以廓除。意中自许如此，手下人等莫不相许如此，枢府亦料彼必如此，领袖（指奕劻）更随声附和，报纸又竭力怂恿，惟恐彼不如此。不过报纸之意见与彼之心迹相背耳。
官制改革，实际是进行一次权力再分配，即所谓“官制改，则事权亦更”，它为各种政治势力的发展壮大均提供了机遇和可能，各派政治力量无不力图把握和运用这一机会。袁世凯久历宦海，自然深通此道。尽管袁世凯“素来手段尚专制”，但他也深深认识到：
朝中公正老臣都已谢世，朝政尽入贵胄之手，弟此次得跻高位者，赖有太后之宠眷耳。然而慈宫春秋已迈，犹如风中之烛，一旦冰山崩，皇上独断朝政，岂肯忘怀昔日之仇，则弟之位置必不保。
在当时，君主为与袁世凯积怨甚深的光绪皇帝，君权的加强只能是光绪皇帝权力的加强。一旦光绪帝东山再起，袁世凯势必岌岌可危。而要保护自己，则只有削弱光绪皇帝的权力；削弱光绪皇帝的权力，就首先要削弱君权；而削弱君权，又正是他成立责任内阁的目的。
对于此事，胡思敬在《沈病国书》中说：
北洋（指袁世凯）追念戊戌往事，知孝钦宴驾之后必不容于德宗，因内结奕劻，外煽新党，思藉立宪之名，剥夺君权尽归内阁。乙己派五大臣出洋，丙午大更官制，皆一人之谋也。
当时，朝中领袖为庆亲王奕劻。庆王为人庸鄙，毫无远见，而素贪财物，袁世凯投其所好，早已将其熨帖得言听计从。因而，举奕劻为责任内阁总理，提高奕劻的地位，实际上是扩大袁世凯自己的权势，巩固自己的基础。陶湘说：“然本初另有深意，盖欲借此以保其后来。”可谓一针见血。为此，袁世凯一改旧风，竟然“尚新更甚”，有“官可不做，法不可不改”、“当以死相争”的豪言壮语，甚至有吓唬和利诱两宫“若不及早图维，国事不堪设想”等语，俨然慷慨激昂。但袁世凯所以死相争的，就是他所设计的责任内阁。他的内阁，一方面脱离了国会的监督，另一方面又侵夺了皇帝的大权，因此，它实际上是袁世凯力图达到暗移神器，揽权归己，最终达到取清廷而代之的目的和手段。
建立责任内阁，已有戴、端等人鼓吹于前，而各地报纸更是“竟力怂恿”。依靠舆论之力，加上奕劻的支持，端方等的响应，本来就大权独揽的袁世凯在官制编制局中更是“气概如虹”、“主张最多”，而“全案皆其一手起草”，当时在成立编纂官制馆时，慈禧太后特派袁世凯与载泽，大学士世续，大学士外务部会办大臣那桐、荣庆、载振，内务府大臣奎俊、铁良，理藩部尚书善耆，户部尚书张百熙、戴鸿慈，巡警部尚书、政务大臣徐世昌等14人共同编纂官制，新任闽浙总督端方亦与会，另令湖广总督张之洞、两广总督岑春煊、两江总督周馥和各部派遣代表参与会议，而以奕劻、瞿鸿禨、孙家鼐三军机为总司核定大臣。上述人员奕劻父子、徐世昌均为袁世凯的掌中人物，端方、张百熙、那桐、世续也是袁世凯的追随者或同盟者，载泽与铁良有隙，袁乃拉拢载泽以为己用。与此同时，编制馆的办事员，全为袁世凯的僚属所占有，杨士琦与孙宝琦为提调，吴廷燮、金邦平、陆宗舆、章宗祥、张一麟为起草委员，王士珍、朱彭寿等参与议论，可说是清一色的袁党。这样，袁世凯就成为官制草案的实际制定者。9月稿成，庆亲王奕劻将中央各衙门官制改革情况缮单进呈两宫，其中行政部分定为：“行政之事则专属之内阁各部大臣。内阁有总理大臣，各部尚书，亦均为内阁政务大臣，故分之为各部，合之皆为政府，而情无隔阂。入则参阁议，出则各治部务，而事可贯通。如是则中央集权之势成，而政策统一之效著。”这就是袁世凯所“以死力争”的责任内阁制。而奏折尚未批下，袁世凯就已定好了阁部名单。陶湘说：“本初定议总理一人，属现在之领袖……九公与彼为副理。”领袖指奕劻，九公指军机大臣瞿鸿禨。瞿鸿禨为清流党，素与庆、袁针锋相对。从内阁这三驾马车来看，庆、袁一气相通，而庆又对袁言听计从，因此实权稳操在袁世凯之手，瞿氏不过伴食而已。这是瞿鸿禨不愿也绝不能答应的，于是暗思抵制之方。而此时铁良因力主中央集权，伸满抑汉主义，担心汉族官僚袁世凯的势力凌驾于满洲诸亲贵之上，也千方百计地拆台。瞿、铁于是携手，结成了对抗袁世凯官制改革的联盟，并开始着手从事反对活动。
光绪三十二年（1906年）九月二十日，奏折批下，结果大出庆、袁意料之外。旨云：“军机处为行政总汇，雍正年间本由内阁分设，取其近接内廷，每日入值承旨，办事较为密速，相承至今，尚未流弊，自毋庸复改。内阁军机处一切规制，著照旧行，其各部尚书均著充参预政务大臣，轮班值日，听候召对。”仅备顾问的军机处与君主有着直接的关系。军机不去，君权难削；而总理大臣不设，内阁也就依然有名无实。然而，上谕以“尚无流弊”、“著照旧行”，如此就将袁世凯费尽心机的设计全盘推翻了。
应当看到，在改革官制问题上，慈禧太后并不像有些人所说的“从一开始就缺乏诚意”。在众心所向变革的大环境下，特别是在五大臣“破釜沉舟、剀切陈奏”的影响下，“两宫大为之动容”，想有一番作为，这从朝中的人事安排可以看出来。人事的一个变化是袁世凯的入京。如上所述，袁世凯早已表现出“尚新更甚”的姿态，是唯一被调入京的地方督抚，到京后又被接连召见四次，可谓宠遇有加；与此相反的却是荣庆等人的地位变化。袁入京前后，两宫已决定“由瞿拟旨，御前会议时，不准荣、铁、孙、王数人与闻”。时荣庆、铁良入值军机，孙家鼐、王文韶为内阁大学士，皆为朝中重臣。铁良更是司户部，掌军务，被袁世凯讥为“大权独揽”。在官制改革中，“荣、铁守旧”，孙、王顽固，两宫决定在讨论改革方案时不准四人与闻，无疑是为了排除改革的障碍，可谓用心良苦。
瞿鸿禨所拟之旨已定于七月初九日颁发。但在这时，问题发生了。7月7日袁世凯入京后，立即联合庆亲王奕劻面参四人中权力最大的铁良。
陶湘记其经过为：
北洋召见时，面参铁谓：“若不去铁，新政必有阻挠”，且谓铁揽权欺君。慈圣未加可否。上则笑容可掬，默不一言。北洋出，邸堂单进，亦附和北洋，力言铁之不是……慈圣谓，铁尚无大过；邸则称，铁为聚敛之臣。据说已由瞿拟旨，御前会议时，不准荣、铁、孙、王数人与闻。而此谕计算初九即应颁发。后因邸、袁相继面参铁，此旨即留中。
袁、铁二人俱掌兵权，袁参铁“揽权欺君”，却使慈禧警觉起来；而奕劻附和袁世凯联手，“力言铁之不是”，更使慈禧太后对庆、袁关系及袁改革的真实意图产生了疑问。本来，从新政角度出发，慈禧已决定令铁良出值，但“揽权欺君”的铁良一去，朝中能“揽权欺君”的就只剩下袁世凯一人了，这对君权的威胁无疑更大。精于权衡之术的慈禧太后立即改变主意。留下荣、铁以牵制袁世凯，防止可能出现的专权局面。
慈禧态度的转变很快被瞿、铁二人所察觉，他们迅速利用了这一机会，立即组织攻击。
第一步，授意言官，交章弹劾。
陶湘写道：
此际忽有人严劾疆臣揽权，庸臣误国。慈圣于枢廷召对时将折发阅，即碰首请发政务议。慈圣谓：“此又何必？”即时收回留中。各官闻之，乘隙交劾，共几十余次。上意大回。
疆臣指袁世凯无疑，而庸臣当指奕劻。
其时，湖北按察使梁鼎芬入觐，弹劾袁、庆曰：
（袁世凯）权谋迈众，城府阻深，能陷人又能用人，自得奕劻之助，其权力遂为我朝二百年满汉疆臣所未有。引用私党，布满要津，我皇太后、皇上或未尽知。
