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第50章 中外近代教育行政制度的比较

从上述西方各国及我国近代教育行政制度的发展轨迹看,各国教育行政的发展是有许多共同特征和规律的,这些共同特征和规律为教育的比较和交流提供了可能;同时,由于各国政治、经济、社会、文化等因素的差异,各国教育行政的发展又呈现了不同的特征,这些不同之处,也是值得我们认真研究的。

概括起来,以下几点值得我们注意。

其一,近代各国教育行政制度是在相互借鉴相互影响的基础上不断完善起来的。教育交流古已有之,至近代,随着社会经济的发展,闭关自守已成为制约国家民族发展的严重障碍。欲求发展,必先开放,几乎成为人们的共识。回顾西方及我国的近代教育行政发展的历程,可发现许多相互影响和交流的史例。例如,美国原是英国的殖民地,其早期的教育行政制度主要是由英国移植而来的。各级学校均属于教会所有,国家对教育极少干预或根本不管,这些英国教育的特征,均为美国所效仿。从历史上看,这种移植和借鉴,对于一切从头开始和白手起家的美国来说,是大有必要的,其作用和意义也是十分明显的。又如,拿破仑统治时期,法国在教育行政上建立了高度中央集权的大学区制,这种制度不仅为拿破仑以后的法国所继承,也为世界许多国家所借鉴。1804年,沙俄颁布《大学附属学校章程》,将全国分为6大学区,各区设大学1所,该大学不仅是单纯的教学和科研机构,而且负责管理本学区内一切学校的行政与教学工作,显然,这与拿破仑大学区制是同出一辙的。

日本明治维新时期颁布《学制》,将全国划分为6大学区,每个大学区设1所大学和32个中学区,每个中学区设中学1所和210个小学区。毫无疑问,这种办法也是受到法国大学区制影响的。就我国近代教育史看,法国大学区制曾两度被引入教育行政改革之中。一次是“百日维新”时期,当时清政府创办京师大学堂,规定“各省学堂皆当归大学堂统辖”,这样,京师大学堂不仅是全国最高学府,而且是全国最高教育行政机关,这与法国大学区制是一致的。另一次是1927年,当时的国民党政府在蔡元培的倡议下创设大学院制,该制由中央与地方两级教育行政机构组成,其中央的教育行政机构称大学院,是全国最高学术及教育行政机关,其地方教育行政机构称大学区。可以肯定这种制度也是源于法国的。

前一次因“百日维新”失败而未能实施,后一次则因不合国情只能是昙花一现。

其二,教育行政制度的发展必须符合一国之国情,生搬硬套最终是行不通的。美国最早的教育行政制度是移植于英国的,但并非盲目地照搬英国模式。长期以来,英国将教育看做是教会或私人的事情,政府对教育的态度是不闻不问。然而美国独立后,很快改变了殖民地时期政府一向不过问教育的旧传统,逐步建立了‘地方分权的教育行政管理制度,各州担负起实施和管理教育事业的主要责任。历史证明,这种转变及时适应了时势发展变化之需。建国之初,美国还曾学习法国的教育行政管理思想,新创办的纽约州立大学和密歇根大学都曾按照启蒙学者的思想构建,不仅仅是一所高等学府,而且是一种控制和管理整个州教育事业或州内各级学校的机构,实际上这是一种由州控制的、集权的和世俗的教育制度。由于这种集权思想与美国分权制原则及所蕴涵的民主自由思想不相适应,实施不久便失败了。日本1879年参照美国自由主义教育行政体制,制定《教育令》,其主要措施是放宽中央政府对地方教育的控制,把教育管理权下放给地方;废除学区制,由各地民选产生的学务委员会管理学校。然而这种重视地方分权和尊重多样性的自由主义教育行政体制,不符合日本中央集权制的国家管理体制,实施后又反而造成了日本教育的停顿和倒退。1880年,日本政府通过《改正教育令》,重新加强了中央对教育的集权领导,否定了民众参与教育行政管理的权利。

其三,综观西方近代教育行政制度的发展历史,似可得出这样的结论:西方近代教育行政发展史实际上是一部国家不断参与教育、干预教育、投资教育和重视教育的历史。近代以前,西方各国教育行政由教会把持,国家既不举办教育,也不干预教育。然而,随着时代的发展,教育的作用与日俱增,各国政府遂开始加强对教育事业的干预。在这点上,英国是最具代表性的国家。

英国教育由教会把持了一千多年,“教育是家庭职责”的观念根深蒂固,直到1833年,国会通过对初等学校建筑费的2万英镑补助,才开始了对教育的参与。1839年,又设置“枢密院教育委员会”,监督已成为年度拨款的教育款项的分配和使用。该委员会实际上是英国教育行政机关的开端。从此,国家对教育的干预日增,对教育的补助金逐步增加,教育逐渐成为各级政府的职责。

美国曾是英国的殖民地,教育最初也是由教会把持的。建国后,美国一改政府不过问教育的旧传统,建立了地方分权(主要是州)的教育行政制度。19世纪上半期,为了加强州对教育的领导,各州纷纷成立州教育委员会。由于确立了州掌管教育的职权及成立州教育委员会为实行教育领导职权的机构,美国教育很快走上健康发展之路。南北战争之后,由于资本主义经济的迅速发展,对教育提出了更高更新的要求,联邦政府再不能无动于衷或者袖手旁观了。于是,通过立法、拨款或划拨土地等形式,联邦政府对教育的影响日渐增多,最终形成了以州为主体,地方承担具体管理责任,州、地方、联邦共同负责的教育行政管理体制,为美国教育的飞跃发展创造了必要的条件。

最后,教育立法是保证教育事业健康而迅速发展的前提。

近代西方国家对教育事业的管理和控制,主要是通过教育立法的形式而实现的。历史证明,没有教育立法,教育事业的发展是无法保障的。正是通过教育立法,确保了教育适应国家和社会发展的需要,保证了国家教育政策得以贯彻实行。

较之英、法等国,德国是一个后进的国家,但却是西方各国教育立法较早的国家之一。早在宗教改革以后不久,德意志境内各邦就先后颁布普及义务教育法令。

18世纪,通过颁布一系列法令,普鲁士将全部大、中、小学纳入国家的管理控制之下。通过这些教育立法措施,德国教育迅速跃居先进行列,德国经济也后来居上,对德国超过英、法,跻身于世界强国产生了重大影响。

英国是资产阶级革命完成得最早的国家,后又率先完成工业革命,国力大增,成为当时世界上首屈一指的强国。然而,由于政府对教育长期奉行的不闻不问的政策,国家发展的后劲大打折扣。直到19世纪30年代,英国才在各方面的压力下颁布《工厂法》,并通过教育补助金法案,开始了国家对教育的最初干预。然而这种迟来的举措比德国至少晚了100多年,比法国拿破仑制定的教育法案也晚了30余年,甚至大大落后于前殖民地美国。难怪英国到世纪之交,其经济实力不再名列世界前茅。在某种意义上可以说,这是由教育发展水平所决定的。

以下是1860~1900年西方四个主要工业国实力的排行榜:

1860年:英、法、美、德;1870年:英、美、法、德;1880年:英、美、德、法;1900年:美、德、英、法。

由此可知,德国是诸强中发展最快的国家之一,它首先超过法国,进而超过英国。而英国由排名第一,最后掉到美、德之后,这是很值得思索和探讨的。

我国近代教育立法始于清末,迄今已近百年,但由于封建传统的影响,有法不依,执法不严,甚至践踏法律之事时有发生,严重制约了我国教育事业的健康发展,直接影响了我国现代化的进程。可以肯定,我国的教育立法任重而道远。

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