国有资产管理体制改革是近年来我国经济体制改革的中心环节，是实现资源优化配置，促进国有资产保值增值的有效途径。2003年，我国在国有资产产权、运营和管理等方面都进行了重大改革：国有资产在产权体制上由原先的“国家统一所有、政府分级管理”转变为“国家统一所有、政府分级行使”；在经营模式上增加了授权经营的方式；在管理方式上由原先的行政性管理转变为由资产经营公司运用股权管理。此外，中央和地方的国资委的建立也将对我国的国有资产管理体制改革产生重大的影响。目前，我国国有资产管理体制改革仍然存在不少法律问题亟待解决。国有资本在一般竞争性行业的退出和国有企业的改革是两个重点问题，深化这两方面的法律制度对于我国国有资产管理体制改革的推进具有重要的意义。国有资本在一般竞争性行业退出的范围、方式和程序都亟待法律作出明确规定。国有企业公司制改革中结合我国国有资产的产权体制改革，如何进一步确立公司法人所有权和完善公司治理结构也是国有资产管理法律制度中的重点问题。
国有资产管理体制改革的理念
一、产权统一所有、分级行使
科学地界定国有资产的权属及其产权行使主体，是我国民事立法的一项重要任务。我国国有资产总量庞大，国有企业数量众多。据统计，我国目前约有11万亿国有资产，在608个行业中，有604个行业均有国资。然而，在原有的国有资产管理体制模式下，资产运营效率不高，如2001年的投资回报率仅为6.1％，远低于三资企业、股份制企业和其他民营经济。与此同时，国有资产流失严重，每年大约有数百个亿。全国人大常委会法工委起草并于2002年1月下发征求意见的民法典核心部分——《中华人民共和国物权法（征求意见稿）》第49条规定：“国务院代表国家统一行使国家所有权。国家所有的不动产或者动产，由中央和地方人民政府分级管理。”这一规定如实反映了我国已实行50多年的国有资产“国家统一所有、政府分级管理”的模式。党的十六大报告中关于深化国有资产管理体制改革，建立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制的新思路。与物权法征求意见稿相比较，民法草案的重大变动之一，就是根据党的十六大的精神，在国家所有的前提下，由国务院统一行使国家所有权，在物权法编第49条中修改为“：中央人民政府和地方人民政府依法分别代表国家履行出资人职责，享有所有权人权益。”该规定一方面坚持了国有资产由国家统一所有，而不是分级所有，另一方面又采用“代表国家履行出资人职责”一词明确了中央政府和地方政府均可以代表国家履行出资人职责，这就给了地方政府更大的处置国有资产的权力。民法草案关于国有资产产权分级行使的规定不仅顺应了我国加入世贸组织与建立完善社会主义市场经济体制有关将政府的社会管理职能和出资人的职能分开的要求，而且也将有利于达到既要保持对国有资产的控制权又要使得国有资产的经营充满活力的目标。
如何在法律上合理确定中央和地方政府对国有资产的产权关系，实际上是一个事关我国国有资产管理体制和国企改革的基本问题。因此，民法草案关于国有资产产权分级行使的规定必将有力地加快我国国有资产管理立法的进程。国有资产管理法曾分别列入八届和九届全国人大常委会立法规划，并有望成为十届全国人大先期出台的重要立法项目之一。《国有资产管理法》的起草工作始于1993年8月，经过七易其稿后，形成《国有资产管理法（草案送审稿）》，早在1995年9月就已上报全国人大常委会委员长会议。但因对国有资产管理与经营机构、该法的出台时机等问题存在不同意见，迟迟未能安排审议。党的十六大报告提出的新时期国有资产管理的架构，以及国有资产统一所有、分级出资分级持有等新思路，为我国《国有资产管理法》立法提供了新的依据，并为其尽早出台创造了条件。除上述之外，在十届全国人大一次会议上，国务院机构改革方案已经亮相。其中主要改革方案之一，就是将国家经贸委指导国有企业改革和管理的职能，中央企业工委的职能，以及财政部有关国有资产管理的部分职能等整合起来，设立了统一的国有资产监督管理委员会；并明确规定国有资产管理机构是特殊的法定机构，国资委应依法对企业的国有资产进行监管，依法履行出资人职责，以确保政府不再直接管企业，更好地坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，真正使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。
二、国有资产经营采取授权经营模式
国有资产产权实行统一所有、分级行使，这在产权角度明确了国有资产的权利归属，但是并没有解决国有资产如何经营的问题。从我国国有资产经营的发展历程来看，国有资产的授权经营一直是国有资产经营体制的主要方式之一。例如，我国为了解决国有资产所有者缺位的问题，授予国有企业以经营权的形式管理、经营国有资产。又如，早在1992年，当时的国家国有资产管理局就制定了《关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》。所以，授权经营是我国一直探索的一种国有资产经营体制和方式，这在2003年颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》中也有所体现。
《企业国有资产监督管理暂行条例》明确规定了国有资产可以授权经营，并阐明了授权经营的三种表现形式：（1）各级政府授权各级国有资产监督管理机构依法履行出资人职责，并依法对企业国有资产进行监督管理。（2）国有资产监督管理机构授权国务院规定的投资公司、控股公司等国有独资公司，以股权运作的模式来经营国有资产。（3）国有资产监督管理机构对其所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司直接进行国有资产的授权经营。在这三种授权经营中，后两种授权经营实质上是第一种授权经营的具体表现形式。所以，如何规范后两种授权经营是国有资产授权经营的研究重点。
国有资产监督管理机构授权经营应当注意的问题主要有：
（1）被授权企业的法人治理结构是否规范，是否健全。法人治理结构又称“企业督导制衡机制”、公司管制、公司治理机制。其核心是公司的管理监督机制，目标是最大限度地实现公司利益，进而满足股东长期的最大利益。经济合作与发展组织（OECD）于1999年5月在一份文件中公布了公司治理结构五点原则，向人们揭示了公司法人治理结构的两个注意点：一是股东权的保护与股东的平等待遇，二是董事会的监督与董事会的责任。由于公司治理结构是否完善直接关系到国有资产的保值、增值，所以国有资产监督管理机构在授权经营时必须注意这个问题。（2）明确被授权企业权利的具体范围。有学者将之归纳为三方面内容，一是代表国家投资、持股、控股，包括一旦法律允许国有股在证券交易所流通时，代表国家转让国家股；二是代表国家行使重大决策权和选择经营者的权利，包括提名公司董事、监事候选人，行使表决权；三是代表国家行使受益权，即依照其代表国家持有的股份比例（或出资比例）分配利润。公司解散时，依法分配公司的剩余财产。（3）授权经营后国有资产监督管理机构如何监管该国有资产。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，授权经营并不等于国有资产监督管理机构放弃监管。例如被授权的国有独资企业、国有独资公司应当按照规定定期向国有资产监督管理机构报告财务状况、生产经营状况和国有资产保值增值状况等。
三、运用国有资产经营公司模式管理国有资产
国有资产经营公司模式是指在国有资产监督管理机构与国有企业之间加入国有资产经营公司，形成“国资委——国有资产经营公司——企业”三层次的国有资产管理和运营体系，以实现三个职能的分开：政府社会管理者的职能和国有资产所有者的职能分开，政府对国有资产的所有者职能和国有资产的运营职能分开，国有资产的运营职能和企业的具体生产经营职能分开。
在国外，一些国家如意大利、奥地利，政府对于竞争性领域的政府资产的管理通常采取“控股公司”体制。最上一层是代理行使政府资产所有权职责的政府主管机构，主要通过人事管理、重大事项审批来控制“控股公司”和行使所有者职能，但不直接干预所属企业的经营活动；第二层是“控股公司”，它是政府资产的产权经营机构，代表政府具体运营资产；第三层是政府资产参与的企业，包括独资企业、控股企业和参股企业，它们与控股公司之间存在产权关系，接受后者对自己行使股东权利。我国部分地区如武汉、深圳、上海已经在积极地探索用控股公司管理国有企业的方法。例如，上海1993年成立了国有资产管理委员会和国有资产管理办公室，标志着上海国资管理体制改革的实质性启动。上海通过国有资产授权经营，塑造国有资产运营主体的尝试，形成了一个“国资委（国资办）——资产运营机构（40家国资授权经营公司）——企业”的三级管理机构。其中，处于核心位置的授权经营公司不仅形成了保证政企分开的“隔离带”，有效促进了国有资产保值增值机制的形成，而且大大增强了国有资本对社会资本的调控能力。此外，上海还正在探索有效的国有资产经营机制和方式。上海将通过对部分授权经营公司和市属国有企业的资产重组以及组建跨行业、跨部门的综合类投资公司或资产经营公司，逐步淡化授权经营公司的行政性、行业性特征，剥离其承担的“漏斗”职能，加快国有资产的有序流动。同时，按照产权关系和企业的特点，建立健全企业法人治理结构，建立职业经营者队伍，通过资质评价和任职培训等方式，加强对董事会、监事会的管理。
运用国有资产经营公司模式需要注意以下几个问题：（1）国有资产经营公司是一个进行投资和控股的独立的企业法人。国有资产监督管理机构代表政府作为国有资产经营公司的出资者只享有股权，其只能通过《公司法》的规定行使其对国有资产经营公司的权利，应当保证国有资产经营公司法人财产权的独立性。（2）国有资产经营公司并不具有行政管理职能。国有资产经营公司作为一个以投资和控股为目的的企业法人，对被控股的企业只享有股权，也只能通过《公司法》的规定行使其对被控股的企业的权利。（3）国家公务员不得兼任国有资产经营公司的董事、监事、经理。国有资产经营公司是一个企业法人，不能沿用管理政府部门的方式来管理。国有资产经营公司的公司治理结构必须按照《公司法》的规定组成，所以其主要机构的组成人员必须符合《公司法》对于董事、监事、经理的主体资格的各项要求。《公司法》第58条明确规定“国家公务员不得兼任公司的董事、监事、经理。”（4）国有资产经营公司必须切实履行出资人责任，维护被控股企业的独立法人地位，合理行使股东的各项权利。例如，国有资产经营公司应当按出资额对被控股企业承担有限责任。又如，国有资产经营公司应当根据《公司法》的规定行使重大决策和选择管理者等股东权利。
国有资本从一般竞争性行业退出的法律问题
一、国有资本退出的范围
国有资本退出是指国家在竞争性行业将国有资本所有权或国家对国有企业的股权进行转让的行为。国有资本退出的范围与国有资本的分类及所处的行业密切相关。从世界范围来看，各国在进行国有资本改革中都在一些行业保留了国有资本的垄断性，因为这些行业是国家管理并起稳定国民经济作用的政治工具，它们的存在不是为了追求最大盈利，而是为了维护公共利益。例如，法国将国有企业区分为垄断性国有企业和竞争性国有企业。垄断性国有企业是国家作为唯一股东或国家控股51％以上的企业，主要集中在能源和交通领域，其经营在国内不存在竞争，也基本上不受国际市场竞争的威胁。国家对垄断性企业的人事、价格、投资、工资等方面实行严格控制。所以，国有资本占据某些国家重要行业是国际通例，在这些行业国家主要通过直接投资和国有化的途径保证国有资本在这些行业的控制力。从世界范围来看，这些行业主要涉及交通运输、邮政通讯、钢铁、电力等基础设施和基础产业部门，以及原子能、航天等先进和新兴产业部门。
我国的相关政策性文件对我国国有资本退出的范围已经有所涉及。例如，根据党的十五届四中全会通过的决定，国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。又如，按照党的十六大报告，由中央政府代表国家履行出资人职责的企业可分为三类：关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源。党的十六大报告进一步指出“除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。”
从我国现行的法律法规也可以找到一些不实行国有资本退出的领域。例如，我国《宪法》第9条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”《宪法》第9条的规定说明在涉及矿藏、水流等重要自然资源的行业，国有资本不会退出。又如，《企业国有资本监督管理暂行条例》第21条第2款规定“国有资本监督管理机构依照法定程序审核、决定国防科技工业领域其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的有关重大事项时，按照国家有关法律、规定执行。”该款在国防科技工业领域仅仅提到国有独资企业、国有独资公司，说明在这个领域国有资本不会退出。
结合上述因素进行综合考虑，我国在直接涉及国家安全、自然资源性行业、公益性行业如有关道路、桥梁、路灯、消防设施等行业和支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业这些领域不会实行国有资本的退出。除此之外，国有资本可以在其他领域通过各种方式实现国有资本的退出。
二、国有资本退出的方式
