目前，甘肃省对农村弱势群体的救济，根本满足不了农村低收入家庭的基本生活需求。2004年，甘肃农村及其他社会救济总计1269．5万元，其中，农村社会救济只有932．6万元；在农村社会救济中包含着209．8万元的农村最低生活保障线救济金。2004年，甘肃农村低保人数47678人，平均每人低保救济金只有44元；同年，城市居民最低生活保障救济金为40352．6万元，享受城市低保人数是610036人，平均每人低保救济金是661．48元。这样，在社会低保救济上就存在着十分明显的对农村农民的不公平：一是甘肃农村人口占全省人口的71．39％，农村人口平均每人纯收入1852．22元，而享受最低生活保障的人数只占有0．26％；二是享受社会保障救济的农民一年得到的救济金只有44元，只相当于城市平均每人低保救济金的十五分之一。由此可见，甘肃省现行的农村救济政策和救济金额远远满足不了农村贫困农民生活的基本需求。
（3）农村饮用水的解困与达标需求
在“十五”期间，尽管全省解决了农村483．27万人的饮水困难，使甘肃农村饮水困难问题得到了一定程度的缓解。但是，甘肃农村饮用水困难问题仍然比较严峻，2005年仍有近400万乡村农民的饮水困难问题没有得到彻底解决，有900万农村人口饮水存在安全隐患。据我们对天水市秦城区的调查，从20世纪90年代以来，天水秦城区出现持续干旱，境内降雨量下降，河流大部分断流，地下水位严重下降，因干旱造成饮水困难的乡村和人数急剧增加，全区目前仍有近20万人存在饮水困难。
甘肃农村人畜饮水困难是历史上遗留下来的一个带有普遍性的农村生活问题。一方面自然条件恶劣，降雨稀少，水资源贫乏，全省多年平均降雨量286毫米，最少的地方不足40毫米。一些地方几乎不具备人类生存的条件，一些地方水源型地方病严重，广大群众苦不堪言。另一方面农村人畜饮水困难面广量大，受经济社会发展水平的制约，一时难以得到解决。特别是部分山区、老区和少数民族地区的农村人口吃水处于特困状态，遇到干旱年份要到几公里甚至十几公里以外的地方或很深的沟谷中挑水、拉水，吃水困难或水质恶劣，严重影响农民群众的身心健康，影响农村稳定，制约贫困山区农民生活水平的提高和农村经济的发展。
目前，甘肃农村饮用水的解困需求主要表现在四个方面：一是过去实施饮水解困工程主要是解决没水吃的问题，解决远距离提水、驮水、挑水吃的问题，饮用水大多是自然界的原水，水质普遍达不到国家规定的饮用水标准（包括集雨水窖）。特别是高氟（砷）水、苦咸水、污染水等饮水安全问题对人民群众的身心健康造成直．接威胁。二是2000年以前在缺乏中央支持的情况下兴建的一大批农村饮水工程的建设标准很低（包括工程质量、设备、供水标准），老化失修十分严重，部分工程接近报废状态，供水保证率很低，更新改造任务大。三是全省还有10％左右农村人口的吃水问题存在程度不同的困难。四是个别县区的一些农村饮水工程前期工作深度不够，水源选择不准，导致饮水工程建设并没有实现解决农村饮水困难的目标。
根据当前甘肃农村人口的生活用水情况，符合安全饮用水标准的仅65％左右，自来水普及率仅40％左右，因此距离小康标准相差甚远，解决甘肃农村人口饮水困难将是一项长期的任务。
要想彻底解决甘肃农村饮水困难，使农民饮用水达到小康标准，还要做以下几个方面的工作：一是继续实施农村饮水工程，建设一批高质量的规模工程，解决900万农村人口的饮水安全问题；二是对2000年以前修建的农村人饮工程按水利部门颁布的有关标准进行维修改造，充分发挥这批老工程的效益；三是大力普及农村自来水，使农村自来水普及率达到建设小康社会的标准；四是加强农村饮水用水管理，除水窖等分散工程外，建立一套符合市场经济要求的经营管理机制；五是国家发改委和水利部要对甘肃欠发达农村进行扶持，适当提高甘肃饮水工程建设的国家补助标准，继续加大对农村饮水项目的投入。
（4）乡村公共道路的发展需求
甘肃农村公路建设，经过几次筑路高潮，使农村公共道路得到不断发展，但是仍然满足不了农村经济和农民生活的发展需求。2004年，在甘肃农村地区，有742个乡镇通柏油公路，占全省1534个乡镇的48．37％；3587个行政村通柏油公路，占全省17825个行政村的20．12％。全省农村公共道路建设的层次和标准都比较偏低。从天水市乡村公共道路建设与管理情况，就能看到农村农民对农村公共道路发展的渴望。
近几年，天水市对农村公路发展进行了全面规划，加快了乡村公共道路的建设步伐，力争使通乡公路达到等级公路标准，使通村道路达到能通汽车的农二级公路标准。由于省市政府两级的重视，有关政策能够落实和资金能够到位，极大地调动了乡村干部和广大村民修建乡村道路的积极性。在2004年，清水县动员群众修路，计划修37条，实际完成80余条。北道区计划修路43条，实际修建78条。在2004年前10个月，天水市各区县已经完成了全年计划修建的乡村公共道路任务，明显改善了乡村交通条件。但是，我们调查发现，天水农村公共道路发展也存在一些问题，尤其建设资金不足和管理力量薄弱两大问题值得关注。
农村公共道路建设资金严重不足。天水市的农村地域广阔，地形地质环境复杂，山多、沟多、河多，造成乡村公共道路建设工程规模较大，所需要的建设资金数量庞大，这就要求各级政府进行大规模投资。这里要注意的问题是，对山区农村公共道路建设不能用简单的谁主管、谁受益、谁投资、谁建设的方式来解决。目前，甘肃省推行“先干后补”的政策，也很难使农村公共道路建设任务得到尽快落实。如果修路资金不到位，就可能会影响乡村公共道路建设的质量。在修路的过程中，如果资金不足，修建公路用的材料质量就会不好，修路用的砂石、水泥、钢材等原料就有可能是劣质产品，由此也就很难保证农村公共道路的质量。修路资金不足，造成修路标准降低，路面质量较差，容易受到自然破坏和车辆损耗，从而降低了农村公路的抗损能力和抗灾能力。2004年天水市北道区计划修建43条农村公路，实际修建了78条。计划内的乡村道路建设每公里补助1万元，对计划外乡村道路修建，市交通局就无法保证省交通局的投资，光靠农民集资远远不够。
农村公共道路管理问题日显突出。天水市农村公共道路管理实行的是谁的路谁管理的方式：县道路归县交通局管理，乡道路归乡政府管理，村道路归村委会管理。农村公共道路养护也是如此。天水市的农村人口多、农产品丰富，农村公路运输量大，道路损耗严重，路面一个月不维修，汽车就跑不成。天水乡村公共道路的总里程超过了4000公里（除去国道和省道），需要的管理力量和维护费用非常庞大，由于县乡财政收入和农民经济收入非常有限（目前秦城区行政干部的工资都不能按月发放），农村公共道路的养护费用就更加紧张。因此，天水农村公共道路管理就必然会出现养护路难，养路比修路还难，农村道路无人管理等问题。比如，我们调查的太京镇，在公路管理上实行乡村两级管理，没有专用的乡村公共道路维修经费，也没有专业的维护工人和管理人员，每年的道路维护主要是靠乡村干部组织农民，对道路进行两次较大规模的整修，因而乡村道路的路面状况较差，经常影响正常的交通运输业务。
（5）农村公共环境卫生设施的发展需求
目前，甘肃农村的公共环境卫生条件极差，各乡镇和行政村没有公共卫生设施，农村农民生存生活环境恶劣。可以说，目前，甘肃乡村公共卫生设施几乎是空白，迫切需要增设乡村公共卫生设施，以改善农民的生活环境。据我们对甘肃省高台县南华镇、骆驼城乡、巷道乡的调查了解，尽管乡镇政府都制定乡村公共卫生管理制度，对村民的生活垃圾、有公害的垃圾，要求定点存放，但是，三个乡镇都没有垃圾存放设施和垃圾处理设施，也很少有公共卫生厕所。
农作物秸秆、农村人畜粪便以及农村生活垃圾是目前甘肃农村三类主要废弃物。随着农村经济和生产力的发展，部分地区农作物秸秆烧、沤、饲的传统方式已转变为堆积在田头、路边或作为废弃物付之一炬的处理方式。这不仅浪费了宝贵的自然资源，而且妨碍交通，污染环境。当前农村人粪尿的处理处置严重影响环境卫生。据调查，农村粪便无害化处理率很低，平均不到3％，许多粪便不经处理或化粪池便直接排入江河，严重污染了水源和环境。同时，一些大型的专业化饲养基地，排出的氨恶臭、细菌等进入农村生活居住区，已经成为一种“公害”。与此同时，城市垃圾场地一般都设在城镇郊区，农村承受了农村和城镇共同产生的生活垃圾。在垃圾清运和堆放过程中不仅引起二次扬尘，而且在露天堆放过程中，产生的NH4等无机气体和甲烷等几十种挥发性的有机气体，可污染约4倍于填埋场面积的环境。垃圾堆放过程中，有机物分解，产生了多种酸性的代谢产物及水分。在雨水的淋滤作用下，垃圾中的重金属被溶解并随渗滤液流入到地表或渗入地下，垃圾中的病源微生物也可渗入滤液中，构成了有机物、重金属和病源微生物三位一体的污染源。因此，对垃圾、污染物的处理，已经成为农村公共环境发展和农民生活水平提高的一种迫切需求。
四、甘肃公共管理与社会化服务存在的问题
改革开放以来，随着市场经济体制的建立，政府执政理念的转变，甘肃各级政 研府的公共管理、公共服务的意识、政策和措施也在逐渐到位。随着经济实力的扩 冤大，公共财力的增长，甘肃城乡的公共产品、公共服务的供给能力也逐年提高。但是，近十几年来，由于思想不够解放、城市人口迅猛增长、城市区域迅速扩大，以及农村落后状况和农民收入偏低的没有根本变化，甘肃城乡公共产品、公共服务的供给总体上还是满足不了需求的快速增加，在公共管理与社会化服务方面存在的问题还是比较多。
甘肃省一直十分重视行政体制改革。但是，正如温家宝总理在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班上所说：“多年来，随着经济体制改革不断深入，政府转变职能工作逐步推进。但现在各级政府还是管了很多不该管、管不了、又管不好的事情，而有些该管的事情没有管或者没有管好”。目前，甘肃公共管理与社会化服务方面主要存在以下几个问题：
1．公共产品、公共服务严重短缺，农村尤其突出
公共产品、公共服务严重短缺。这一问题在甘肃城乡普遍存在，并且比较严重。中国被誉为“世界工厂”，甘肃是原材料工业基地，中国为世界提供丰富的消费品，甘肃为全国提供大量的工业材料。然而，甘肃人、中国人对自己所需要的生活环境、教育、医疗、城市设施等公共产品的需求却远远得不到满足，尤其是无法向广大农村落后地区的农民提供他们所需要的公共产品。
在甘肃的城市，人们依然不能享有优质的交通设施、水资源、电力供应、教育等公共产品与公共服务。城市交通长时间阻塞、医院与学校设备陈旧落后等；在甘肃的农村，普遍缺少公共道路、饮用水设施、医务人员、卫生设施、师资学校、社会福利、保障救济等公共产品或公共服务。这些都是公共产品、公共服务短缺的表征。
目前，城乡居民所需要的公共产品短缺，并不是没有能力生产，而是没有能力提供。这是什么因素导致的？有的学者认为，这与社会转型及公共财政发展相对滞后有关；也有人认为，这个现象背后牵涉的是社会公正的问题。这实际上是观念、体制、机制的转变不到位引发的一个社会“综合症”。
从过去的“自我服务”到现代的公共服务，这需要观念的转变。人们从原本的自我服务，转换为以付费、交税的形式让政府提供公共服务。但目前，各级政府还没有从原来的投资型政府，完全转变到为城乡居民提供公共服务为主的公共服务型的政府。
从“社会公正”的角度，审视公共产品短缺的现象。中国的城乡二元化结构，以及贫富两极化，致使公共产品短缺，尤其使农村公共产品短缺的现象更为凸显。比如，中国社会流动趋势加剧，但影响流动人口平等享有公共产品的障碍，如教育、社会保障、户籍、就业制度、医疗等因素大量存在。城市仍限制外来人口与当地居民享有同等的公共服务待遇，即使在中小城市，公共服务也常常依据权力和经济能力的差异而分等。在公共产品、公共服务享受上歧视农村、农民的现象例子举不胜举。
尤其是农村存在的庞大人口压力，使各级政府在提供公共产品、公共服务方面，不敢进行社会体制、财政制度和供给机制上的深层次、突破性改革。
2．地方公共财政收入太少，严重制约着政府公共服务能力
甘肃财政收支严重不平衡，财政收入太少，公共支出能力较弱，制约了地方政府为城乡居民提供公共服务的能力。2004年，甘肃大口径财政收入215．86亿元（含国税），财政支出356．93亿元，收支相差141．07亿元。在2004年全省财政支出356．93亿元中，支出超过10亿元的主要支出项目是：教育事业费53．65亿元，社会保障补助支出39．66亿元，行政管理费34．99亿元，公检法司支出16．05亿元，基本建设支出32．88亿元，行政事业单位离退休经费20．08亿元，其他部门事业费13．82亿元，卫生经费13．41亿元，文体广播事业费10．62亿元，支援不发达地区支出10．49亿元，其他支出17．68亿元。与其他省份相比，甘肃的财政收入、支出、政府公共服务能力等方面都存在着巨大差距。
