根据中共中央的指示，1948年秋季到1949年3月，老解放区普遍召开了乡(村)、区、县三级人民代表会议，选举了三级政府委员会。人民代表会议制度的确立，进一步调动了广大人民群众当家作主的积极性，保证农村基层政权真正掌握在可靠的人手中，改善了干部和群众的关系，提高了群众的生产情绪，推动了生产的进一步发展。
中国共产党领导的民族民主统一战线迅速扩大。中共中央1948年发布的《五一劳动节口号》中提出的由各民主党派、人民团体、社会贤达召开政治协商会议，成立民主联合政府的号召，得到了全国各民主党派、民主人士和爱国华侨的热烈响应和支持。从1948年秋至1949年1月，原在国民党统治区和海外的爱国民主人士共350余人，陆续进入华北和东北解放区，准备参加政治协商会议。1948年11月25日，中共中央代表与到达哈尔滨的民主人士进行协商，对成立新政协筹备会和新政协的性质、任务等问题，取得了共同的认识。1949年1月22日，李济深、沈钧儒、马叙伦、郭沫若、谭平山、彭泽民等55人，代表各民主党派和无党派民主人士，联名发表《对时局的意见》，表示“愿在中共领导下，献其绵薄，共策进行，以期中国人民民主革命之迅速成功，独立、自由、和平、幸福的新中国之早日实现。”“我们对于蒋美所策动的虚伪的和平攻势，必须加以毫不容情的摧毁。”随后，中国国民党革命委员会，中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、中国人民救国会、三民主义同志会等，也纷纷发表声明，揭露国民党政府的假和平阴谋，拥护毛泽东提出的八项和平条件，宣布接受中国共产党的领导，与中国共产党共同建立民主联合政府。北平和平解放后，各民主党派领导人和民主人士先后从哈尔滨等地到达北平，直接参加新政协的筹备工作。
1948年秋到1949年上半年，在中国共产党的领导下，全国各人民团体的队伍迅速扩大，有些过去被分割在各解放区和统治区的团体也开始统一起来。在此基础上，全国第六次劳动大会于1948年8月在哈尔滨召开，参加会议的代表，不仅有解放区职工联合总会、各解放区职工会，还有国民党统治区的中国劳动协会，及各地民主工会和海外华侨的代表。会议决定恢复中国工人阶级统一的全国组织——中华全国总工会，选出了以陈云为主席，朱学范、刘宁一、李立三为副主席的第6届执行委员会。1949年上半年，全国的妇女、青年、学生以及文学艺术工作者，先后在北平召开代表大会，宣布成立中国新民主主义青年团、中华全国学生联合会、中华全国民主妇女联合会、全国文学艺术界联合会等群众团体，选举产生了各自的领导机构和领导人。这些人民团体纷纷发表宣言，一致表示：愿在中国共产党的领导下，为彻底推翻国民党反动统治、建立新中国而奋斗。同时，中华全国自然科学工作者代表会议筹备会议、中华全国新闻工作者协会筹备会议、中华全国社会科学者代表会议的发起人会议、中华全国教育工作者代表会议筹备会议等，也相继在北平举行。上述全国性人民团体的组成和全国性会议的召开，是人民民主统一战线扩大和巩固的标志之一，也为新的政治协商会议的召开打下了群众基础。
二、国民党政府“划江而治"的计划
A.美国政府对华政策的变化
随着中国人民解放战争的节节胜利，特别是战略决战开始以后，美国政府不得不承认国民党政府在军事上的失败已成定局。辽沈战役结束后，美国驻华使馆召开联合军事顾问团和各兵种武官会议，讨论中国内战的军事形势。11月6日，美国驻华大使司徒雷登致电国务卿马歇尔，称：“我们非常不愿意地得到这样的结论：国民党现政府之早日崩溃是不可避免的了”。12月31日，纽约《先驱论坛报》发表评论说：“南京的军事力量竟崩溃得这样快，以至于许多权威方面现在相信在中国抵抗共产主义是一件已经失败了的事情。”美军《关于1948年军事发展的情报总结》中称：“过去一年中特别是最近四个半月的事态发展结果，国民党军队遭到损失之惨重，使其军事地位已下降到没有可能独立恢复的地步。另一方面，同样的事态发展使共产党的地位大大上升，能力大大加强，现已有能力对国民党军队取得完全的军事胜利。”
根据中国内战情况，美国政府不得不重新审查其对华政策，开始考虑改变政策。1948年9月7日，美国国务院政策设计司提出了一份题为“重审并制定美国对华政策”的文件。该文详细叙述和分析了中国的人口、地理、历史、资源、社会矛盾，以及国民党失败和共产党胜利的原因后认为：“‘全力以赴地援助’国民政府是一条规模巨大没有尽头和十分冒险的行动路线。美国政府不能这样拿美国的声誉和财力去赌博”，“中国目前的局势发展对我们不利，因此我们需要自由改变航向，或者哪怕是抛锚停泊，直到我们找到正确的方向为止。”同时，文件认为，由于中国的人口和经济因素等原因，共产党的胜利“并不标志着他们麻烦的结束，即使他们如愿以偿，实现了一个全国性的联合政府。……内战可能继续。”并将会遇到诸如管理国家，实现社会主义集体化和工业化，民族问题等等的麻烦和困难。而苏联则不大可能给予很多的帮助。这样，当中国共产党遇到上述一系列无法克服的困难时，特别是与苏联的矛盾加深时，美国的机会就会到来。
基于上述认识，文件认为，美国的“传统目标在目前和未来一段时间是不可能实现的。因此我们需要制定一项实际政策，在可见的将来指导我们渡过中国的迷津。”据此，文件提出了“在可见的将来的对华政策”，即：
“1．继续承认现存的国民政府；
2．在国民政府如我们所预料的那样消亡之后，视当时的情况决定承认谁的问题；
3．尽可能阻止中国成为苏联的政治、军事附庸。”
当辽沈、淮海战役胜利结束，平津战役已取得决定性胜利后，美国国家安全委员会又于1949年1月11日提出了对华政策建议书，指出：
“1．美国的对华目标是，让中国人自己最终发展一个对美国友好的统一、稳定和独立的中国，以防止由于任何一个外国统治中国而造成对我们国家安全的威胁。
2．美国应当认识到，在可预见的将来，在中国看得见的任何一个或几个集团都不大可能建立一个美国能接受的统一、稳定和独立的中国。
3．因此，美国当前的目标应当是，阻止中国成为苏联力量的附庸。为实现这一目标，美国应当：
(a)制定相应计划并适时作好准备，以便在中国出现机会时，加以利用；同时保持灵活性，避免无可挽回地束缚在一条行动路线或一个派别身上。
(b)在先后次序上，把中国排在另外一些地区之后，这些地区对美国的安全利益更加直接攸关，与美国为之花费的财力更为相称。”
1949年2月4日，美国总统杜鲁门正式批准了上述两份建议书，要求国家安全委员会制订具体措施。2月28日，美国国家安全委员会提出了一份报告称：、美国“目前应该：(1)不再援助其他反共力量，除非它能证明即使没有外援也能有效地抗击共产党。(2)与中国各种成分保持最广泛的联系。(3)不断加强文化宣传工作，宣传美国对华的‘传统政策’。(4)在谨慎避免干涉内政的条件下，尽量利用中苏之间的政治、经济磨擦。”
根据上述政策，1948年11月12日，杜鲁门拒绝了蒋介石于11月9日向美国政府提出的“迅速给予并增加军事援助”；“发表关于美国政策之坚定声明，支援我国政府从事奋斗之目的”；“尽速派遣一高级军官与本政府共商有关军事援助之具体计划，包括美国军事顾问参加指挥作战”等三条要求。1949年1月2日，美国政府正式宣布停止训练国民党军队，并召回美国驻华联合军事顾问团团长巴大维。27日又宣布撤回美国军事顾问团。3月15日，美国国务院拒绝了参议员帕特·麦卡伦提出的，并得到50余名参议员支持的关于以15亿美元援助国民党政府的提议。
总之，在这一时期，美国政府已认识到，国民党政府的失败已成定局，美国给予再多的援助也将无济于事，因而准备放弃援蒋。在政策上由“尽力阻止中共在中国取胜”，变为“尽力阻止中国变为苏联的附庸。”
但是，美国政府的阶级本性决定他们决不甘心在中国的失败。他们从来就没有停止过反对中国革命，只是在反对中国革命的策略上有些变化，“已经由单纯地支持国民党的反革命战争转变为两种方式的斗争：第一种，组织国民党残余军事力量和所谓地方势力在长江以南和边远省份继续抵抗人民解放军；第二种，在革命阵营内部组织反对派，极力使革命就此止步；如果再要前进，则应带上温和的色彩，务必不要太多地侵犯帝国主义及其走狗的利益。”1948年11月初，淮海战役开始后，魏德迈曾要民社党的负责人之一的蒋匀田带口信给蒋介石，建议国民党政府在徐州失守后，退保中国东南及台、澎地区，守福州至昆明三角地带，同时尽可能试守四川。魏德迈并告之，美国海军将固守青岛基地，以支持平津地区的傅作义守军，使之牵制中共军队，延缓其南下，以便国民党政府有时间部署东南地区的防务。为此，美国政府于10月间增调第36特种舰队至青岛，使美国驻青岛的海军实力达到3艘航空母舰、4艘巡洋舰、13艘驱逐舰，人数增至9700人。11月，美国又增派海军陆战队到中国。美国纽约《先驱论坛报》11月17日说：“美国加派一千二百五十名海军陆战队赴华后，将使美国在华海军陆战队总数达到四千八百五十人。此乃美国海军陆战队现时在外国土地上最大的一个集中力量”。为了帮助国民党政府保持江南半壁山河，美国政府还打算直接出兵干涉中国内政。1948年12月10日，美国西太平洋海军舰队总司令白吉尔在上海正式宣布，即将以运输舰载送海军陆战队至沪，声言：“在沪市当局不能控制局势时将用美国人出面维持”，表示美国海军陆战队将借口“美侨生命财产受威胁”而随时“登陆”上海。1948年12月，经济合作总署署长霍夫曼来华访问前夕，美国政府曾举行对华政策的会商，决定“在华南华中扶植军阀制度”。霍夫曼来华后，也就此事多次与司徒雷登和蒋介石进行密谈。
为了帮助国民党政府继续抵抗解放军的进攻，美国政府继续援助国民党政府，虽然杜鲁门拒绝了蒋介石和麦卡伦等人继续增加对华援助的要求和提案，但并未完全停止运送“1948年援华法案”剩下的6000万美元的“特别赠款”(即军火)。1948年11月至12月间，美国运交国民党政府的军火，每周达到400万美元。1949年1月底，巴大维、魏德迈向美国国务院建议停止向国民党政府运送武器。2月初，美国国家安全委员会也通过一项提案，请总统向国会建议暂停对国民党援助项下的一切军火供应，但杜鲁门总统否决了上述建议和提案，决定“为了不给反共的中国人泄气，不停运军火，但也不采取催运措施”。3月15日，美国新任国务卿艾奇逊在杜鲁门的支持下，给康纳利送去一份备忘录，在拒绝麦卡伦关于增加15亿美元援助国民党政府的建议的同时，指出“美国对于它继续承认的中国政府管辖区域，不应突然停止援助。中国未来的发展包括正在进行中的政治协商的结果在内，却还不能确定。所以，我们现在考虑请求国会将1948年援华法案的期限予以一定期限的延长。”1949年4月3日，“援华法案”到期，但尚有5400万美元的款项尚未支付。14日，美国国会通过了国务院要求延长该“法案”的议案，明确表示“国会的新法案授权总统按照他所决定的方式与条件，运用这项经费，对于中国的没有为共产党所控制的区域予以援助。此外，并且使运用这款项的期限延至1950年2月15日以前”。
美国政府在继续援助国民党政府的同时，加紧进行“换马”活动。随着国民党政府的军事、政治、经济形势的不断恶化，美国政府认为，蒋介石已不是理想的工具，他们感到蒋介石对于美国在华利益来说已经成事不足败事有余。为了尽可能地保持美国的在华利益，美国政府准备中途“换马”，以李宗仁取代蒋介石，以便与中国共产党进行“和谈”。11月15日，美国驻沪总领事致函马歇尔说：“对目前这种绝望的形势，蒋介石要承担责任。他必须走开。”美国政府也通过各种渠道向中国驻美大使顾维钧透露，美国政府中与对外政策有关的人士认为，蒋介石应让位于别人，只要他在位一天，美国便不会为中国做什么事。还有人向顾维钧透露，美国政府意属李宗仁，正在让人写李宗仁的履历。美国国务院也一再传出消息，只要蒋在位，不可能指望美国政府增加援助。
与此同时，美国直接与李宗仁接触，1948年11月下旬，司徒雷登与李宗仁作了一次长谈。李宗仁表示，蒋介石“继续在位与国家利益是极不利的，也不符合人民的愿望；美国政府的态度对他影响极大。应该告诉他，美国政府认为，如果他在目前军事上尚未完全失败前离职，为政府和国家的新的非共产党领导人开辟一条途径，那么他就为他的人民做了件大好事。这个新的领导需要美国毫不含糊的支持。这样，它就能取得中国西南地区的有力支持，以便把共产党的部队阻遏在长江以北地区。”李宗仁并进一步指出：“如果目前的形势任其发展下去，他将失去任何政治影响”。到时，“除了回广西老家，他将无所作为”。随后，司徒雷登向马歇尔建议美国政府“发表一项澄清对华政策的声明”，表示应毫不含糊地支持新的、但非共产党的政权，这样就能在“委员长退出政治舞台时，还能拯救中国的西南地区，至少使之暂时不滑入铁幕之后，或无论如何也要在几乎是不可避免的和共产党的未来谈判中加强他们的地位”。
