皖系的军事实力
段祺瑞虽然在北洋集团中一直位高权重，也很有影响力，但是一直以来手中没有自由控制的嫡系部队，这使他在一次一次的政争中屡屡显得力不从心。比如在对付黎元洪一个光杆总统，还需要督军团的支持，最后差一点让张勋给渔翁得利了。而对付张勋的几千区区辫子军，仍然要其他的部队来完成。在同冯国璋的斗争之中，虽然屡占上风，但是冯手握重兵，又有长江三督的地盘，他也不敢过分行事。而最让他头痛的南征战事，借助的都是直系、奉系、及一些地方部队，这些人心怀各异，稍不如意，就掼纱帽，闹军饷，不得不百般抚慰，软硬兼施，致使战事一波三折，打打停停，他的武力统一政策，无法贯彻。这对一向刚愎自用的老段来说，简直就是一种耻辱。而且直皖两系因政治斗争而导致关系急剧恶化，弄不好有一天会兵戎相见。因此段祺瑞一直有组建嫡系部队的想法，不过首先是没钱，其次没有合适的机会。袁世凯建立模范团，组织皇家近卫军，令北洋各将领寒心，就是前车之鉴。
然而机会终于来了。
民国政府自对德宣战以来，并没有实质性的举措。因为当初和协约国方面的协议就明确了中国不必派军队赴欧洲参战。段祺瑞也无意于欧洲的战事，他的目标是南方的滇桂军和国民党，他的主张是武力统一。这因为如此与主和的冯国璋缠斗不休，于1917年11月22日被迫辞去总理一职。但冯国璋又迫于皖系势力和各地方军阀的压力在12月18日任命段祺瑞为参战督办，全权负责有关参战的具体问题。冯国璋有他的用意：一是参战问题很复杂，争议良久，段祺瑞一直主张参战，就把这个难题留给他。即可卸过，又可卸责。二是相对缓和直皖矛盾。
但是冯国璋不想让段插手内政，而是把他的权力限制在对外军事问题上。
从表面上看，参战督办的权力有限，但段祺瑞还是欣然受命。因为他有自己的看法。段祺瑞这个人很实际，只要能独揽大权，他并不介意表面的职位，否则早就自己当总统了。参战督办看上去权力不大，但他不属于内阁，而参展事务又涉及到政府的各个部门，这就使他拥有向内阁各部门下达命令的权力，对内可以发号施令，调动军队；对外可以插手外交，争取外援。这些权力的灵活运用，就可以将内阁玩弄于掌股之中，从而达到左右政局的目的。更重要的一条就是利用参战督办的合法权力编练参战军，发展自己的嫡系部队。正因为如此，参战督办的任命一下，段祺瑞便走马上任。
段祺瑞就任参战督办后，督办公署正式成立，以靳云鹏为参谋处处长，张志潭为机要处处长，罗开榜为军备处处长，陈箓为外事处处长，卫兴武为副官处处长。并聘各部总长为参赞，次长为参议。参战处成立后的第一件事就是正式着手组建参战军。
成立一支现代化的军队绝非易事，第一要有钱买装备。政府肯定是没钱，那就借吧。
正好机会又来了。由于苏俄发生了革命，要退出欧战，并和德国单独媾和，日本借口威胁到他的远东利益，乃向中国提出了签订中日两国共同防敌军事协定的要求。段祺瑞作为参战督办，主持并亲自参与了与日本方面的秘密谈判。
1918年3月23日，在督军团的支持下，段祺瑞重新掌权，出任内阁总理。5月16日、19日，相继同日本签订了《中日陆军共同防敌军事协定》、《中日海军共同防敌军事协定》，协定签约之后，日本方面根据段祺瑞的要求，以共同防敌需要为名，派遣大批军事人员来华，并提供相当数量的武器装备和军事援助，开始帮助段祺瑞编练参战军。
8月成立参战军训练处，负责处理参战军的指挥、训练、经理、卫生和补给等方面的事宜，地点设在北京安定门外黄寺，由参战处参谋长靳云鹏担任督练。
首先成立了军官教导团和军士教导团，以培养中下级军官和军士。目的是通过训练造成师生关系，以便成为和段祺瑞有直接关系的派系势力。军官教导团团长为陈文运，地址设在安定门外黄寺，抽调保定军官学校毕业生中比较优秀且接近皖系的初级军官加以训练，时间为三个月，训练结束后即分派到参战军各部担任初级军官。军士教导团团长为曲同丰，地址设在北京北苑，由接近皖系的北洋各师选调优秀军士前来受训，共编为六个营，三千二百人，也是训练三个月，训练结束后即分拨到参战军各部充当军士。教导团内分步兵、炮兵、工兵和劈刺诸科，科目和教育方式完全仿照日本军制，各兵科的教官完全由聘请的日本军官担任，助教由日本军士担任。教导团的教育科目以精神讲话为主，灌输服从命令，遵守纪律和个人发展前途等思想。
军士教导团曾经举行了一个隆重的开学典礼，参战督办段祺瑞和督练靳云鹏都亲自参加。到场的还有内阁全体成员，训练处的全体领导人，日本总顾问坂西利八郎及全体顾问，以及北京各界领袖人物。段祺瑞在讲话时曾手指国务总理、陆军总长、参战军督练，身着陆军上将大礼服的靳云鹏说：“你们看，靳督练当年就是我小站练兵时的一个炮兵，如今他都能当上了国务总理。你们要服从命令，遵守纪律，好好练习本领，将来前途不可限量。”讲话之外段祺瑞还宣读了一篇训词，其中有“小站练兵，数只八千，飞黄腾达，何止万计”等语。
12月，两个教导团的训练工作结束，即派人赴安徽、河南、山东等省招募新兵，筹备扩编成师。很快就募集三万余人，经过短时间的训练、编队，于1919年1月参战军正式成立。共编为三个师，第一师师长曲同丰，驻北京北苑；第二师师长马良，驻山东济南；第三师师长陈文运，驻北京南苑。
每师辖步兵两个旅，炮兵、骑兵各一个团，辎重、工兵、机关枪，各一个营。每步兵旅下辖两个团，每团三个营，每营四个连，每连战斗兵一百二十六人。骑兵团共辖四个连。炮兵团辖三个营，每营辖三个连，每连火炮四门。第一、二营为野炮，第三营为山炮，口径都是七十五厘米。工兵营辖四个连，分任通讯、架桥和筑城作业。辎重兵营辖四个连，运输工具都是大车。机关枪营辖四个连，每连有重机枪六挺。参战军所使用的武器装备也完全购自日本。除山炮是日本六年式，其余步枪类都是三八式，属当时最先进的。
参战军的军费完全是由日本提供的贷款。为了掩人耳目，段祺瑞指使督办参战处会同外交部发表声明：“参战军专为防御外侮及巩固中央之用，完全为国家性质，归中央调遣。”并且按照日方的要求拟具了编练参战军的计划，编练三师，每师需款四百万元，再加教育各机关经费，约共需款一千四百万元，合日元两千万元。1918年9月28日，由日方朝鲜银行出面，与中国签订了二千万日元的参战借款合同。之前北京政府还以陆军部的名义先后于1917年12月30日和1918年7月31日与日本泰平公司签订了总额为三千二百多万日元的军械借款，两次借款都是以军械形式交付的。
参战军的训练也完全是日本式的训练方式。以第一师为例，全年的训练分为三期：第一周至第十四周为第一期，完成连的基本教练和战斗教练、实弹基本射击和劈刺体操的基本动作；第十五周至第三十八周为第二期，完成营、团的基本教练和战斗教练，营以下的对抗演习和射击、劈刺的应用动作；第三十九周至第五十周为第三期，除补习第一二两期的课目外，主要科目有连、营攻防对抗演习，团、旅、师的野营演习，班、连基本战斗射击和炮兵联合战斗射击。除上述术科外，每天另有两个小时的学科，科目为精神讲话和典（步兵操典）范（射击教范）令（阵中勤务令）的讲解。
为了把参战军训练成为如日军一般的劲旅，段祺瑞专门成立了一个由坂西利八郎为首的参战军顾问团，聘用了一百多名日本军人担任参战军各部的教官，以指导参战军的日常军事训练。
在日本方面的全力支持下，参战军很快在北洋军中崭露头角，成为在装备、待遇、军官素质等各方面皆为全国之冠，令人刮目相看的王牌军。
当参战军刚刚开始编练时，欧战已经结束，并将要召开巴黎和会，“参战”名义已不合时宜。于是段祺瑞将其更名为国防军，后来又改称边防军，段也由参战督办变为边防督办。
除上述部队外，徐树铮的西北军边防军也是皖系的另一支重要武装力量。
西北军缘起于1918年2月发生的秦皇岛劫械事件。2月23日，徐树铮为了诱使奉系张作霖出兵南征，伙同其在秦皇岛劫持了民国政府陆军部从日本购置的一批军械，包括步枪27000枝。以此为条件，奉军入关参战。张作霖在军粮城成立关内奉军总司令部，自兼总司令，以徐树铮为副总司令代行总司令职权。徐随即利用所劫军械组建了后备军五个旅，准备应援已经先期赴湘的奉军张景惠、孙烈臣两部。这五个旅分别为：奉军第一补充旅（驻河南信阳），旅长王永泉；奉军第二补充旅（驻河南洛阳），旅长于珍；奉军补充第三旅（驻河南洛阳），旅长李如璋；奉军补充第四旅（驻河南洛阳），旅长宋邦翰；奉军补充炮兵旅（驻直隶廊坊），旅长宋子扬。
不久徐树铮私自挪用奉军军饷事发，与张作霖关系破裂，被迫辞去奉军副总司令一职，改任参战处参谋长。其所建五个旅的军队则由段祺瑞出面斡旋，与张作霖达成如下解决办法：其中一旅移驻岳州训练，准备参加对南方作战。其余划入参战处，两个旅为边防军，两个旅准备援川。但张作霖不答应，最终夺去三个旅。
1918年10月20日，段祺瑞的督办参战事务处之下，成立了一个西北边防筹备处，由徐树铮任处长，作为把“参战”改为“边防”的一个准备。边防筹备处成立后，刚巧遇上俄国革命，共产党夺取政权，使外蒙古有心脱离俄国控制而倾向中国。
外蒙古的独立，是帝俄策动外蒙的哲布尊丹巴于辛亥年阴历十二月二十八日在库伦登基，号称“大蒙古国”，年号“共戴”。民国成立，一切正在草创，遂予帝俄以可乘之机。1913年11月22日，中俄联合声明，中国正式承认外蒙古的自治权，并允许不派军队进驻外蒙古及安置文武官员，且不办殖民。1915年6月7日中、俄、蒙三方又共同签定了一个“恰克图协定”，重申中俄声明文件中的一切条款。到了1917年，由于俄国内乱，失掉了对外蒙古的控制，逐渐引起了日本的垂涎。1919年春天，日本利用布里雅特人谢米诺夫和蒙匪富升阿来策划组成一个包括布里雅特，内、外蒙古及呼伦贝尔的大蒙古国，在日本控制之下。主持这项工作的，是日本驻库伦武官松井中佐。松井和布里雅特人的会议及宴会照片后来被中国参谋本部得到。这时，外蒙古的许多王公鉴于独立的失算，又怕日本乘机侵占，所以酝酿重新归属中国。
外蒙的内向，给徐树铮一个发挥野心的好机会。徐树铮是一个极有政治野心的人。北京局势的混乱，使他不能施展抱负，而他一举一动又容易引起政治风波，加上段祺瑞的督办参战处已不见容于国人。刚好他担任西北边防筹备处处长，正遇上外蒙古内向问题，因此他便于1919年4月17日提出了“西北筹边办法大纲”，6月10日经国务会议议决照办，6月13日政府特任他为西北筹边使，6月24日又命他兼任西北边防军总司令。
当时总统徐世昌非常赞成派徐树铮筹边，以调虎离山。因为他留在北京搞风搞雨极为不妥，倒不如请他向边疆发展，少一个麻烦。
徐树铮的西北边防筹备处刚一成立，他遂派员赴河南、安徽等地招募新兵，并对划归参战处的奉军补充旅进行整编，除原驻信阳的第一旅改编为第二十四混成旅，由王永泉带往福建应援浙闽联军外，其余皆归入新编各军。
西北边防军共成立四个混成旅，第一混成旅（驻山东兖州），旅长宋邦翰；第二混成旅（驻天津），旅长宋子扬；第三混成旅（驻外蒙库伦），旅长褚启祥；第四混成旅（驻河南洛阳），旅长张鼎勋。1920年2月，又在南京成立了第五混成旅，旅长李如璋。
徐树铮在任内收回外蒙，也算其一生可圈可点的大事，值得一叙。
徐树铮于10月23日由北京启程赴库伦。当他入蒙之前先购置了80辆大型卡车，作为日后运兵之用。80辆卡车，在今天看来，固然算不了什么，而在民国10年以前，却是个惊人数字。
徐树铮在决定入蒙时，即命准备入蒙的西北军第三旅褚其祥部，先由宣化（在北京与张家口之间）徒步开至多伦（在张家口北480公里处），然后乘上备好的这80辆大型汽车，向库伦去的大道进发。自多伦至库伦约为两千华里，途中多为沙碛，以汽车输送，需时五至六天始可抵达。徐为了保持军容的整肃，特规定七日期限到达。他自己的座车并与先头部队按日徐行。至10月29日，徐于抵达叨林（距库伦140里）时，忽然停车不进，拿起电话叫接驻库伦的日本武官松井中佐的办事处。他的日语原极流利，用不着舌人代译，当松井接电话时，徐先说出自己的姓名和使命，然后开门见山地说：“根据我派驻库伦的办事人员报称，贵国派驻库伦的武装部队多达两千余人，请问是否真有此事？”徐在此以前，曾侦得库伦有日本兵约100余人，现在故意作此夸大之语，只不过要松井承认日本有驻军在库伦耳。果然，松井听到徐的诈语后，急忙辩道：“你这一情报是不确实的，我这里实在仅驻了120名武装部队呀。”徐听罢松井这一坦白的承认，即时大笑说：“我并非准备与你们对垒作战，你们的驻军数目多少都与我无关！我所要问的是：你依据中日两国何项条约，公然在中国领土内的库伦驻军？”这时松井才明白徐的谈话用意所在，但一时却找不出适当的答复，嗫嚅了半天，才强辩说：“这是我国政府因为库伦地方不靖，怕外交人员的生命得不到保障，才派来少数军队，以策万全，并无其他用意。”徐以松井的答词已越出范围，乃不再客气，决然答道：“两国之间，凡在任何一方面有所措施，而又牵涉到对方国家的利益时，必需根据事实，征得对方国的同意行之。你们现在驻军库伦，既无条约依据，又未得到中国政府同意，显然是违法行为。就请你在三小时之内，将你这120人的武器，送缴我驻库伦的办事处去，倘若超过了时限，则我所率的部队进入库伦时，如双方发生冲突，其一切责任须由阁下负之。”松井慑于徐的理直气壮，又怕徐果真带来了大量军队，其后果更难想象，乃借词拖延说：“阁下的要求未免太苛，而且也非我的权责所能答复，必须假以五天时限，等向政府请示后再作答复。”此时徐已听出松井语气中，含有畏葸之意，只是想借此拖延时间而已，当以斩钉截铁的口吻答道：“此事的根本错误，系出于日方，阁下是代表日本政府的负责人，当然有责任替政府认错，并且也有责任改正这种错误。现在就请你拿出‘负责’的勇气，作一肯定的答复吧！”松井听徐的口气，料已没有回旋的余地，只是嘴对话筒，干咳无语。于是，徐乃故意为他留一缓冲余地，说：“我们之间的谈话，就此告一段落，我现在就命令我的部队，将行程向后展延一个小时，希望你在这段时间里，和我的办事处长解决此一问题。我只凭我的办事处长一个电话决定行止了。”说罢之后，他犹恐对方再事罗嗦，乃不等对方回话，即将话筒一挂，扬长而去。果然不过半小时，库伦办事处的电话来了，向他报告说：“日本武官松井，已将驻库伦军队120人的武器，全部缴来。”于是徐立即下令，命80辆卡车，载着武装整齐的雄师，浩浩荡荡，开进了库伦。
当他挥军进入库伦时，为了向蒙人炫耀武力，预先命令各部队长，每一辆卡车，限载20名官兵，并将每一士兵所携武器，尽量显露于外，使自车外观之，真合了俗语所谓“铠甲鲜明，枪刀如林”了。待兵车进入库伦市区，又特意绕着几条店铺连绵、人烟稠密的街巷，徐徐前行，然后才开向库伦西郊的红城（袁世凯当国时命令修建的驻军区域）。但当车辆进入营区之后，并不准士兵下车，而由军官监视着，要士兵们都俯伏于车厢之内，然后自外以巨幅帆布覆盖，使车外看不到车内有人。安排妥当之后，将车重又开离营房，于离库伦不远之处，又重行杂入新来的兵车行列以内，一同进入库伦市区。就这样往往返返，把那些未见过世面的蒙古人，看得眼花撩乱，简直就不知西北军开来多少人马？接着，当日上午日本驻军的缴械事件，同时传遍库伦全城，使一般蒙古人对这位少年英俊的徐将军（徐是时的实际年龄40岁，不过看起来好像三十许人）敬若神明一般。
库伦西郊的红城营房，原是袁世凯派人督建的，其规模之大，足够五个师居住。徐树铮此番仅带来一旅人，其编制名额虽较一般部队为多，但8000多名官兵总无法住满这样大的一所营房。但徐对此亦早有安排，他在军队到达之前，即规定每一个连应住入容纳一团人的营房，且须在各营门外边布满卫兵，并严禁当地人民接近营区，以免泄露真相。因此蒙人以为各营房内皆住满军队。其数目至少应在5万人以上，却不知尚不足1万人。由于徐这一布置，对蒙古人的心理作战，已收了显著的胜着。
徐树铮于1919年10月29日抵库伦后，即感觉蒙人秉性多疑，如在谈判交涉时用翻译，不但将会失去原意，尤容易导致误会，故于抵库的第三日，即请来一名翻译人员，向之习学蒙语，并告左右人：“在我学习蒙古文之时，非有特别重要事故，概不会客。”当他在北京时，对蒙古语言亦曾留意及之，故仅费去两周的“恶补”时间，对蒙古普通语言即能畅谈无阻。及至11月14、15两天和蒙古“总理”巴特玛及各喇嘛会谈，就是他亲自用蒙语发言，而不用翻译的。由于他洋溢的天才与灵敏的手腕，仅在库伦住了22天，即成功地使蒙古自动撤销自治。
小徐是10月29日抵达库伦的，11月21日动身回北京，24日荣耀凯旋抵达北京首都。在他一生中，这是最光辉的一页成就，他不费一兵一卒。一枪一弹，完成了外蒙重归版图的工作。
小徐返京后，除了向北京政府报告，同时有电报告在上海的孙中山先生（11月24日）。孙也于二十六日回电祝贺他的成就，略云：“比得来电，谂知外蒙回，四内响应。吾国久无陈汤、班超、傅介子其人，执事于旬日间建此奇功，以方古人，未知孰愈。自前清季世，四裔携贰，几于日蹙国百里。外蒙纠纷，亦既七年，一旦复归，重见五族共和之盛。此宜举国欢忻鼓舞之不已。”
这个贺电，还引起了党人凌钺的抗议，孙中山批复：“徐收回蒙古，功实过于傅介子、陈汤，公论自不可没。”实则自本年七八月起，段系已逐渐和孙中山接近。因为在北方，直皖两系，正逐渐壁垒分明，而在南方，则孙久为桂系所排挤。
直桂既已联盟，则段系和孙接近，是极自然的。
梁士诒也有贺函给小徐，内云：“冒雪北征，保国安边，苦心远识，令人倾倒”云云。
11月30日，国务院会议裁撤库伦都护使署，调都护使陈毅为豫威将军，外蒙事务交由筹边使署全权处理。12月1日北京政府明令派徐树铮督办外蒙事宜。2日特派徐树铮为外蒙活佛册封专使，副使为恩华、李垣。15日段祺瑞率领高级军官百余人在保和殿举行欢送大会。16日徐世昌在怀仁堂召见，命他携带七狮金印，授给哲布尊丹巴。
册封活佛的全文是：
“外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗，赞助取消自治，为外蒙谋永久治安，仁心哲术，殊堪嘉尚，着加封为外蒙古翊善辅化博克多哲布尊丹巴呼图克图汗，以昭殊勋。此令！”
12月27日，西北筹边使兼册封专使徐树铮抵达库伦。这次来蒙因为是册封专使，所以受到外蒙官民的热烈欢迎，外蒙官府喇嘛以及军商绅庶都郊迎十里，库伦百姓夹道相迎，街肆一律悬旗致庆。
1920年元旦举行册封典礼，册封大员都从29日起，先期斋戒三日，表示重礼而尊佛，元旦这天的册封大典举行，庄严而隆重，小徐志得意满。北京政府并于这天发表明令授徐树铮勋二位。
于是徐树铮便展开他的抱负，悉心治理外蒙古，为了争取蒙人的信心，他一到蒙就命令在外蒙经商的山西人要和蒙人诚实交易。原来那时外蒙的贸易，多是掌握在山西人手中，山西人常利用赊账方式来引诱蒙人，就是不要现款交易而把他们喜欢的东西先买去，规定一个时间归还，蒙古人因为可以不用现款即可取到其喜欢的东西，于是需要的也买，不需要的也买，山西商人因此生意鼎盛。蒙人交易都是用羊代替货币，如果价格议定了是100头羊，到了年底偿还期届。山西商人就到蒙人那里去牵走140头羊，蒙古人问为什么要多牵走40头羊呢？山西商人说：“羊是要生小羊呀！当时的100头羊，现在多生40头不是很公道吗？”蒙人老实，一想也有道理，就给他们牵去，其实这是不合理的，一百头羊需要喂养，不到一年就要增加40头羊的利息，实在是欺负蒙古人。徐树铮一面勒令山西商人不许如此盘剥，又令蒙人不得赊欠，免负重利，即使赊欠，也不许到付账时支付或索取额外的羊只。
同时小徐还设立边蒙银行，总经理是李祖法，发行的钞票是以骆驼队为图案。并且在可以种菜的地方种植天津大白菜。在此以前，外蒙根本没有蔬菜吃。为了开发外蒙地下资源，他并特从德国聘来一位化学教授巴尔台从事长期的调查，以拟就开发计划。
倘若徐树铮专心一志治理外蒙，以他的才华和魄力，不消几年一定大有成就，可惜他志不在此，最终的下场令人齿冷。
