总则
1.什么是行政处罚？
【宣讲要点】
行政处罚法规定：“公民、法人或者各其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”因此，不是所有违法行为都给予行政处罚，也就是说要划清行政责任与刑事责任和民事责任的界限。公民、法人或者其他组织有违反行政管理秩序的违法行为，尚不构成犯罪，依法应当承担行政法律责任的，由行政机关给予行政处罚。这里有四层意思：
1.行为违反行政管理法律法规
行为违反了行政管理的法律、法规，客体是侵犯了行政管理法律秩序，应当承担的是行政责任。如果违反的是民事法律，侵犯了他人的民事权益，那么应当承担民事责任。
2.一般不区分故意或过失
从主观方面说，不区分是否具有故意或过失的主观因素。刑法规定，故意是构成犯罪的主观要件，过失行为必须是刑法特别规定为犯罪的，才构成刑事责任。民法通则规定，违反合同的行为要承担民事责任，侵权民事责任是过错责任。而行政处罚情况比较复杂，所以只要有违法行为，并有法定依据给予行政处罚的，就要承担行政责任，依法给予行政处罚；但是在具体处理上，如果不是故意违法或者是过失，在实际处理时，可以从轻、减轻或者不予行政处罚。
3.尚不构成犯罪，依法应当给予行政处罚的行为。
这里有二层意思，第一层意思是要区分违法与犯罪的界限。有些违法行为，如果情节、后果严重，就构成犯罪。因此，必须是尚不构成犯罪的违法行为，如果构成犯罪，应当追究刑事责任，不能以罚代刑。这里说的尚不构成犯罪，是从分清违法与犯罪的界限讲的。一般讲，违法行为构成犯罪，首先应当追究刑事责任；人民法院已经判了罚金，行政机关就不能再处罚款；如果行政机关已经先处以罚款，那么法院判处罚金时，罚款就要折抵相应的罚金；又如，法院已经判了徒刑，就不能再处行政拘留了，如果已先处了行政拘留，那么判处徒刑时，要折抵相应的刑期。但是，在某种情况下，判了刑罚后，还需要给予行政处罚，如吊销当事人的执照或许可证，因为这是专属行政机关的职权。第二层意思是，并不是所有的违法行为都要给予行政处罚。违法行为轻微，没有造成危害后果的，只要予以纠正，给予行政批评教育就可以了，不必给予行政处罚。只有那些需要给予行政处罚的违法行为，才给予行政处罚，这要由法律、法规、规章在职权范围内依法做出规定。
4.实施行政处罚的主体是行政机关。
刑事案件由司法机关追究刑事责任。民事纠纷由当事人自己协商解决，或者调解、仲裁，或者经人民法院判决。行政处罚由行政机关决定，这也是行政处罚与刑事处罚、民事责任不同的一个特点。
【典型案例】
2007年5月，蓝某一大早就到市区某超市购物，以自助的方式从货架上挑了-个水壶、两个面包、-瓶旁氏毛孔细致精华液、-瓶旁氏无暇淡斑精华乳，并将其放进手提购物篮内。超市内保员在巡查时却发现，她将旁氏毛孔细致精华液、旁氏无暇淡斑精华乳的包装盒拆开，然后将这两件化妆品放进了自己的手袋里。就在蓝某支付了水壶、面包的价款准备离开时，内保员将其截住，要求她到超市防损办公室处理有关盗窃化妆品的问题。蓝某承认盗窃化妆品的事实，内保员扣下她随身携带的物品，并要求其书写《具结书》，内容为“旁氏化妆品两支，有一支是拆了包装的，商品放在包里，没给钱”。内保员还要求她按“偷-罚十”的标准支付两件化妆品的总价款1500元。双方僵持至当天中午12时许，蓝某才到银行取款1500元并将钱交付，内保员没出具收据。蓝某于当日下午1时许离开超市。次日，蓝某向警方报案，称被超市工作人员非法拘禁及敲诈勒索。警方传唤参与处理事件的2名超市内保人员。后警方询问蓝某，她如实承认自己在超市购物时盗窃了化妆品，内保人员要求其到超市防损办公室处理有关盗窃化妆品问题时，对方没有采取暴力胁迫的手段要其支付1500元。2007年6月，蓝某将超市告上法庭，认为超市违反了法律、法规的相关规定，侵害了其合法权益，要求超市赔礼道歉，为其恢复名誉、消除影响，并支付其精神损害抚慰金10万元。而在庭审调解时，超市同意在不向蓝某赔礼道歉的前提下退还其1500元。法院在依法审理后认为，蓝某在超市购物时盗窃-瓶旁氏毛孔细致精华液、瓶旁氏无暇淡斑精华乳的事实，有她出具的《具结书》及警方询问她时做成的《询问笔录》予以印证，且蓝某无提交证据推翻，该事实应予认定。如果蓝某的人身自由受到限制，其当时应有终止协商及报警处理的表示行为，而绝无到银行提款后折返超市交款的行为，亦不会迟至事发后的次日才向警方报案。因此，对蓝某的事实主张不予采信。因超市工作人员按“偷-罚十”标准要求蓝某支付旁氏毛孔细致精华液、旁氏无暇淡斑精华乳的价款1500元没有法律上的依据，且超市于庭审调解时同意在不向原告赔礼道歉的前提下退还1500元给蓝某，故超市应返还该款。因此，法院依法驳回蓝某的诉讼请求，并判令超市返还1500元给蓝某。
【专家评析】
“偷一罚十”是我国众多商家的撒手锏。但是，这一手段从一开始就争议不断。也引起了法学界的广泛讨论。主张“偷一罚十”违法的学者认为：“偷一罚十”的“罚”是行政处罚，根据我国行政处罚法的规定，行政处罚只能由行政机关来行使，商家不是行政机关，无权设置处罚规定。主张“偷一罚十”合法的学者认为，此属于商业惯例，应该得到法律许可。“偷一罚十”是否属于商业管理暂且不论，“偷一罚十”中的“罚”显然不属于行政处罚。因为它不符合处罚法定的原则。首先，按照行政处罚法的规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。在本案中，超市既非行政机关，也不是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。其次，行政处罚由有权设定行政处罚的国家机关在职权范围内设定。超市的行政处罚权没有设定依据。再次，行政机关实施行政处罚，要严格依法进行，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。超市既然不是行政机关，自然也更谈不上依法实施行政处罚。因此，上述案例中的“偷一罚十”不是行政处罚。
应当说明的是，超市在遇有盗窃物品的行为，可以依法要求公安机关依据《治安管理处罚法》的规定给予违法行为人处罚，公安机关给予处罚，符合行政处罚的构成要件，属于行政处罚。
【法条指引】
《行政处罚法》
第三条第一款公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。
第十五条行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。
2.如何正确理解“处罚法定原则”？
【宣讲要点】
处罚法定是现代法治社会的基本要求。行政处罚涉及公民的基本权利，必须严格依照法律规定进行。处罚法定原则是行政处罚中最重要的原则，该原则不仅适用于行政处罚的实施阶段，也适用于行政处罚的设定阶段；对于行政处罚程序的设计、行政机关的程序义务的履行、公民程序权利的保障等方面，也都可以根据这一原则所表达的内容得出相应的推论。处罚法定原则既是一个实体法上的原则，也是一个程序法原则。处罚法定原则的具体内涵包括以下方面：
1.法无明文规定不处罚
公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依照法律、法规或者规章明文规定应予行政处罚的，才应当给予行政处罚；没有明文规定，任何行政机关或者其他组织不得实施行政处罚。
2.处罚设定法定
行政处罚由有权设定行政处罚的国家机关在职权范围内设定，无权设定的不得设定，也不得越权设定。
3.处罚机关法定
实施行政处罚应当由行政机关依照法定程序实施。行政处罚的实施主要由行政机关实施，但法律、行政法规或者地方性法规授权的组织也可以行使某些行政处罚权。这里，应注意，并不是所有的行政机关都有行政处罚权，法律、法规或者规章规定具有行政处罚权的行政机关，依照法律、法规或者规章确定的违法行为和规定给予的行政处罚，实施行政处罚。
4.处罚程序法定
行政机关实施行政处罚，要严格依法进行，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。实施行政处罚必须遵守法律规定的程序，既包括行政处罚法规定的程序，也包括其他行政法律关于程序的规定。行政处罚法是一部程序法，是时行政机关如何实施行政处罚进行规范，一方面保障行政机关有效实施行政管理，另一方面也要在程序上进行必要的规范，防止滥施处罚。
【典型案例】
江苏省无锡市某电梯工程公司销售某种型号手扶电梯两台，因伪造产品合格证，被市质量技术监督局认定其行为符合《江苏省惩治生产销售假冒伪劣产品行为条例》(以下简称《条例》)第六条第一款第六项规定的情形，即“伪造、冒用认证标志等质量标志或者质量证明文件”，遂依据该条例第十五条第五款规定，责令改正，并按货值金额10%处以罚款5万元，没收违法所得1.6万元。该电梯工程公司认为，根据《产品质量法》第五十三条规定：“伪造或者冒用认证标志等质量标志的，责令改正，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照。”对照本案，伪造产品合格证的行为不属于伪造产品质量标志或者质量证明文件的行为，不应受罚。
【专家评析】
本案的关键在于对行政处罚法定原则的理解和运用。行政处罚必须有法定依据，即通常所说的“法无明文规定不得罚”，对受到行政处罚的行为必须是法律明确规定应受处罚的违法行为；法律未规定可以给予行政处罚的行为，任何行政机关都无权给予处罚。而且，即使法律有禁止性规范，但未规定给予处罚的，亦不能作为处罚依据。同时行政处罚与刑事处罚一样，不得适用类推原则。
本案的罚款是不合法的，理由如下：
第一，某电梯公司伪造产品合格证的行为不属于伪造质量标志的行为。
产品质量标志是指国家或国际有关组织按一定的条件和程序对产品质量评价、审定，证明产品质量符合相应要求，允许企业在产品或包装上使用，以表明该产品质量水平的标志的总称。而产品质量合格证明，是由企业自我签发、自我出示的产品标识，不属于产品标志的范畴。不能适用《产品质量法》第五十三条对伪造产品合格证的行为进行处罚。
第二，某电梯公司伪造产品合格证的行为违反了《产品质量法》关于“产品或者包装上的标识必须真实”的规定。《产品质量法》第五十四条对生产者、销售者违反标识注明义务应当承担的行政责任作了规定，其中规定对没有质量检验合格证明的，“责令改正”，并未规定行政处罚措施。本案中某电梯公司不是没有产品质量检验合格证明，而是伪造了产品质量检验合格证明，对此种行为如何处理，《产品质量法》并未作出规定。我们以为可以分两种情况处理：一是可以把伪造产品合格证视为没有产品合格证，责令改正。二是如果某电梯公司销售的电梯为不合格产品，则应依据《产品质量法》第五十条规定，以“在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品”给予行政处罚。
第三，某市质量监督局依据《条例》对某电梯公司伪造产品合格证的行为给予处罚，属于适用法律错误。
《产品质量法》第五十三条规定的给予行政处罚的行为是“伪造或者冒用认证标志等质量标志”，而《条例》第十九条第五款规定的给予行政处罚的行为是“伪造、冒用认证标志或者质量证明文件。”且不论该《条例》所添加的“或者质量证明文件”这一概念的内涵是什么，但扩大了《产品质量法》规定的范围，违反了《立法法》和《行政处罚法》的原则。
【法条指引】
《行政处罚法》第三条第二款没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。
3.行政处罚要坚持“处罚与教育相结合”原则吗？
【宣讲要点】
行政机关保障法律贯彻实施的手段之一就是对违法行为实施行政处罚，但必须明确，给予行政处罚，决不单纯是为了惩罚。对罪犯判处刑罚，还要强调对罪犯的教育改造，使罪犯改造成为自食其力的守法公民。对一般的违法者给予行政处罚，更应强调教育，行政处罚的直接目的是，纠正违法行为，对违法者和广大人民进行教育，提高法制观念，使广大公民自觉地遵守法律、维护法律。必须指出，保障法律贯彻实施，最基本、最重要的是要靠宣传教育。
宣传教育是最基本、最重要的，要进行广泛宣传教育，使广大人民群众了解，法律也才能有群众基础。当然，对少数违法分子，要给予行政处罚。但行政处罚的目的，决不是单纯为了处罚，而是为了纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉守法，保障法律的贯彻实施。
