一场伟大的行政革命怎么引起了政治革命，其结果如何
政府的形式没有发生丝毫变化，但大多数规定个人生活和行政事务的附属法律已经被废除或重新修订。
行会的破坏，紧接着又是它们局部不完全的恢复，深刻地改变了现存的工人和雇主的关系。这些关系不仅是不同以往，而且是不确定的、不自然的。主日警察遭到毁灭；国家监督还未坚实建立，手工业者在政府和雇主之间处于一种艰难、模糊不清的为难境地，他们不知道这两者中谁会保护他，谁来监督他。整个城市下层阶级猛地落入这种令人不安的无政府状态中，这在人们开始返回政治舞台时产生了巨大后果。
大革命的前一年，一份皇室法令扰乱了司法系统，创建了一些新的法庭，废止了许多原有的法庭，更新了所有的管辖权规程。现在，就像我刚刚所说的，在法国很多人参与审判或强化司法决议。实际上，整个资产阶级都直接或间接地依靠法庭。因此法律的直接影响就在于打乱了千万家庭的地位和财富，这些家庭突然发现他们自己处于一种全新的、更危险的境地中。这项法令却对诉讼当事人造成不便，他们在这场司法革命中，很难辨别出哪项法律适用于他们，哪个法庭会进行审判。
但是，首先来说是政府在一七八七年自身提出的激进的改革，第一次使公共事务变得混乱，然后在公民中引发动乱，甚至扰乱了他们的私人生活。
我说过，在各财政区，法国四分之三的领土上，整个政府通常是由一个人来管辖，即总督的行为不仅不受监督，还可以独断专行。
一七八七年，人们在这位总督身边设置了省议会，总督成为真正的地方行政官员。每个村子里，经选举产生的镇政府同样取代了旧教区议会，在大多数情况下，还取代了行会理事。
这项与以往截然相反的法律，改变的不仅是社会事务的正常秩序，还有个体之间的相互位置，人们认为它会立刻以同样的方式应用于全国各地，不用考虑先前的实践或每个省的不同情形。大革命这种中央集权的精神已经控制了那个古老的政府，这个政府很快就要被大革命推翻。
然后这就变得很明显，一个习俗在政治机构的交流合作中是多么重要，对于人们来说，与全新的法律相比，跟那长久以来熟悉的晦涩复杂的法律打交道又是多么容易。
旧制度统治下的法国存在各种各样的权力，省与省不同，权力既不固定也没有明确的界限。因此 权力范围往往相互重叠。尽管这样，一个有规律的极其简单的秩序最终还是建立起来了，然而，那些新的权力数量不多，虽然仔细进行界定，但仍然大同小异，因此很快就卷入了巨大的混乱中而形同虚设。
还有就是，这项新法律有一个致命的缺陷，仅此一点就足以使它的实行变得举步维艰：它的所有权力都是集体的。
在古老的君主制的统治下，人们从来只知道两种治理方法。有些地方行政被委托给一个人，他的一举一动无需任何议会协助。在存在议会的地区，就如在三级会议省和一些大城市里，行政权并不专门委托给某个人，议会不仅管理、监督行政机关，还以自身的名义或通过它任命的临时委员会进行管理。
由于人们只知这两种方法，所以当其中一种被抛弃，人们就得采纳另一种。很奇怪在这样一个开明的、公共管理长久以来发挥了主导作用的社会，没有人想过把这两个系统集合起来，从未想过将执行权与监督解除权相区分而不是拆开。这个思想，看起来如此简单，却从未出现。直到本世纪才被人们发现。某种程度上来说，这是在公共管理领域我们能够称之为是我们自己的唯一的主要发现。我们很快就会看到截然相反的实践带来的后果：把行政习惯带进政治，遵守古政权的传统，同时厌倦它，国民会议实行了这项三级会议省和城市议会遵守的制度，它曾经对于官方事务来说是一个负担，一夜之间成为了恐怖的滋生地。
因此，一七八七年的省议会被授权在大多数情况下可以自行管理，而在此之前是总督单独行使权力的。在中央政府的授权下，他们忙于分摊租税，监督它的征收，决定要承担哪些公共工程，管理这些工程的执行。省议会直接统辖公路与桥梁工程局全体官员，上到监察员下到劳工们。议会要告诉这些下属们要做什么，把他们的工作上报给大臣，告诉他他们该得到什么样的补偿。对地方政府的监督几乎全由这些议会负责。例如，他们在所有的诉讼中享有初审权，而这些权力过去只在总督的手中。上述职权中，有许多不适宜于一个集体的、不负责任的政权，况且即将行使职权的又是一些首次执政的人。
使这些问题更加迷惑不清的是，尽管总督已经毫无实权，但他还被允许保留他的位置。他被剥夺了统揽一切的绝对权力，只被赋予帮助议会和监督的权利，就仿佛一个被免职的官员有朝一日竟能理解剥夺他官职的立法精神，并且协助它的实施！
发生在总督身上的同样也出现在总督代理身上。在他旁边，就是他原来所在的位置，一个地区议会建立起来了，它的职权范围由省议会引导，也是基于相似的原则行事。
一七八七年的立法法案和省议会的会议记录告诉我们，省议会从建立的那一刻起，就陷入了与总督的明争暗斗中，总督们反过来用他们级别较高的经验来阻碍继任者的工作。在这儿我们发现了一个区议会在抱怨，他们要用好大力气才能把必要文件从总督手中夺过来。另一处是总督在指控区议会成员，说他们企图篡夺在他看来是法令赋予他的权力。他上诉至大臣，大臣通常不作回答或者吱唔了事，因为这个问题不论是对他还是别人都是新问题，说不清楚。一些情况下，区议会下结论说，总督没有认真把工作做好，他建造的道路布局混乱、保养不善，他允许管辖的社区村社衰落。区议会还常常为一些很少听说的法律所困，他们和附近的人商议只得到一点建议。总督声称他有权利质疑省议会，尽管省议会授权公社来确定自己的税收。省议会宣称在这个问题上，总督今后的权力只是提出建议，而不是下达命令，同时它征求法兰西岛省议会的意见。
在这些相互指责和磋商中，行政工作的步子慢了下来，有时甚至完全停了下来。公共生活看起来毫无保障。“事务停滞不前”，洛林省议会说，这样做恰恰呼应了其他议会成员的抱怨声，“所有满怀好意的公民都觉得这很令人苦恼”。
在一些其他的情况下，新的管理机构由于过于勤勉和自信而犯错。所有的一切都充满了令人不安和突发的热情，以致他们想立刻改变旧的方式，一下匡正积年沉疴，以免继续遭受那长久存在的谩骂声。今后他们的工作是监督村庄，他们试图自己管理公社事务。简而言之，他们试图改善一切却造成了一片混乱。
假如人们今天愿意冷静思考长期以来政府在法国占据的重要位置，想一下那每天它所影响的巨大的利益群，他们或是依靠它或是需要它的合作。想一下那种方式，个人是如何更多地依靠它而不是自己去冒险而取得成功，促进工业发展，维持生计，规划保养道路，维护安定，为他们的幸福提供保障。人们一定会明白，政府受到损害会使无数人自身受到损伤。
但首先是在村庄里新的组织的弊病被人感觉出来。在那儿，它不仅打乱了各种权力之间的关系，还突然地改变了个体之间的相对地位，把所有的阶级都对立冲突起来。
一七七五年，当杜尔戈向国王建议改革乡村的管理方式时，正如他告诉我们的，他面临的最大的困难来自捐税摊派不平等。由于教区事务中的主要问题涉及税收的评定、征收、使用，而人们缴纳税款的方式也不尽相同，有的还享有豁免权，因此他怎么能够把一个教区的人们全都召集起来商讨这个问题并采取一致行动呢？在每一个教区都有不用交税的贵族和牧师、交部分税额或全免的农民，其余的人要全额交税。这些构成了三个明显不同的区域，每一个都需要自己的管理机构，因而解决问题困难重重。
实际上，没有哪个地方的征税差别比在乡村更明显。没有哪个地方人员群组划分更分散，并且相互之间是敌对的。要是给与村镇一个集体管理机构和他们自己的自由政府，首先要做的是使每个人缴纳同样的税额，缩小阶级差别。
一七八七年开始改革，但当时人们并非如此做的。在地方范围内，原先对等级的划分仍被保留着，税收的不平等就是主要的标志，但管理机构的全部工作被移交给选举团。这就直接导致了一些极其离奇的后果。
就拿选举大会来说，它被认为是用来挑选市政官员的。不准牧师和领主参加，因为他们属于贵族或牧师等级。而在这里，主要由第三等级来选择它的代表。
然而只要市政委员会选举成立，牧师和领主就成为在席成员，因为在地区政府里排除这两类显赫的公民看起来并不合适。领主虽无权参加市政会议的选举工作，却可以主持会议，只是不能参与决策而已。例如，当制定和摊派军役税时，牧师和领主不允许投票。他们不是都被免除税收了吗？同样的原因，市政委员会与他们的人头税无关。这还要由总督决定，总督为了某种目的要根据特殊程序去做。
尽管如此，人们还是担心主持会议的领主会发挥间接影响，而这些影响是对不包含他的那个等级的利益不利的，所以有人要求受领主管理的农民的选票不计数。通过在这个问题上的商议，州议会认为这个请求完全合理并且与他们的原则一致。地区里的其他贵族们不被允许参加平民市政委员会，除非他们被农户通过选举同意，在这种情形下，他们被提名，就像章程中注明的那样，只代表第三等级。
因此，领主在议会中出现只是为了完全服从他旧日的臣属，他原来的仆人们已经一夜之间成为了主人，他是他们的囚犯而不是领导者。以这种方式将他们召集到一起与其说是为了相互接近，还不如说是让他们更清晰地看到彼此的差别有多大，利益有多对立。
行会理事还是一个只有在被强迫时才会去履行职责的不足信的官员吗？还是他的地位已经随着他仍是主要代理人的社区得到提升了？没人知道确切答案。我找到了一封日期是一七八八年来自某个地区行政官的信件，他生气地发现他被选为行会理事：“这是违反行会理事职务享有的所有特权的。”总监回应道，有必要改变这个人的思想，“让他明白被他的公民们选为行会理事是一种荣耀，无论如何，新的行会理事绝不会像原来那个叫行会理事的那样，他将会赢得政府的尊敬”。
我们还发现，一旦农民们成为一种势力时，教区里的一些重要居民甚至是贵族们突然开始与农民们寻求建立亲密关系。巴黎郊区一个村镇的领主兼高级法官抱怨，法令在教区议会的运作过程中，阻止了他作为一名普通公民的话语权。另一些人赞同让他“出于对公共事业的忠诚，甘心在行会理事职位上服务”。
这一切都太晚了。正当来自富有阶级的人们慢慢向乡下人群靠拢并和他们厮混在一起的时候，农民却退回到他们一向的孤立状态，据守不出。有些教区的市议会拒绝接纳领主参加；另一些市议会则十分挑剔，不愿接受已致富的平民。下诺曼底州议会评论道：“我们了解到，一些市政议会拒绝承认那些在本地区内拥有土地但不在那儿定居的人为议员，尽管毫无疑问这些人有资格参加议会，其他的议会甚至拒绝接受在他们的领域内没有财产的农民。”
结果是，甚至还在人们改动那些处理地方内部事务的主要法律之前，新颖、晦涩、冲突已经充满了次要法律。那些长久保留的从根基上开始动摇，一切规章制度都被中央政府宣布废除或即将修订。
这个对所有规则和行政惯例巨大而又突然的大规模检验，在法国先于政治革命而今天已很少被提及，然而在当时，却已经是这个伟大国家历史上影响力最大的事件之一了。这第一次革命对第二次革命产生了巨大的影响，使第二次革命与之前或之后的同类事件不同。
第一次英国革命，震动了整个国家的政治结构，甚至废除了君主制，但它对次要法律只是产生了一些表面上的影响，对习俗和惯例几乎没产生作用。司法和行政机关形式上没变，一如既往地做他们自己的事情。据报道，在内战的高潮期，英国的十二位法官们仍保持着一年两次的巡回刑事法庭。革命的效果受到限制，英国社会虽然上层受到影响，但还保留着坚实的基础。
自从一七八九年以来，在法国我们亲眼见证了一系列从上至下改变我们政府结构的革命。大多数都很 突然，通过暴力公开反对现有法律。然而，接下来的动乱并没持续多久，也未蔓延。国家的大部分地区几乎没受到影响，有时几乎意识不到一场革命正在发生。
原因就在于自从一七八九年以来，政治结构被一个接一个地废除，而行政结构得以完整保留。国家换了统治者，或改变中央政府的形式，但处理事务的日常流程不变。在涉及到自己的一些小事上，个人仍要服从于熟悉的规定和习惯。他们依赖于长时间习惯打交道的次级政府，通常他们会和同一些官员交涉，尽管每一次革命都废除了政府的名头，但其实质仍完好无损。同样的官员来实施同样的职能。这些官员们通过政治法律传达他们的精神和经验。他们首先以国王的名义进行判断和管理，然后是以共和国的名义，最后以君主的名义执政。然后，风水轮流转，他们又开始为国王、为共和国、为君主进行审判和执政，还是同样的人，用着同样的方式。那么他们的主人的称谓对他们来说意味着什么呢？他们的职责与其说是做一名公民，不如说是做合格的行政官和法官。因此，只要最初的动荡过去了，看起来国家里几乎没什么变化。
政府结构虽然不是革命的主要内容，却与每个公民的生活息息相关，对人民的福祉发挥着最持久、最明显的影响，大革命爆发时这些政府结构被彻底推翻了。公共管理机构一夜之间换了官员，之前的原则也随之都发生了改变。起初，这次巨大的改革对国家的影响并不大，但在每个法国人都经历了一次小小的个人动荡。每个人的处境都受到了影响，习惯被打乱，工作受到阻碍。宏观上，那些重要的事务保持了一定的规律性，但在一些日常社会事务问题上，没有人知道该听从谁的，该转向哪边，该如何做。
既然整个国家没有一部分来确保它的根基，只要最后一根稻草就足以摧毁这座巨大的建筑物，并掀起历史上最激烈的动荡和最可怕的革命。
