为了制定打倒蒋介石、解放全中国的行动纲领，1947年12月25日至28日，中共中央在陕北米脂县杨家沟召开会议，即著名的十二月会议。参加会议的有当时能够到会的中央委员和中央候补委员、陕甘宁晋绥解放区的党政军主要负责人以及中央几个部、局的负责人。毛泽东、周恩来、任弼时主持了会议。在会议正式举行之前，12月7日至24日召开了预备会议，分政治、军事、土改3个小组，讨论研究当前形势和党的政策。
一、转入战略进攻后的全国形势
A．军事形势根本转变
人民解放军转入战略进攻后不久，即1947年8月21日，中共中央在致朱德、刘少奇及各战略区领导人的电报里指出：9、10、11、12“四个月将是敌我两军转变形势的关键”，号召全党全军“一致努力，克服一切困难，争取整个军事形势的转变。
人民解放军转入战略进攻后，中共中央依据时局的发展，进一步提出与阐明了夺取全国胜利的政治、军事、经济的纲领。
人民解放军转入战略进攻后不久，即1947年8月21日，中共中央在致朱德、刘少奇及各战略区领导人的电报里指出：9、10、11、12“四个月将是敌我两军转变形势的关键”，号召全党全军“一致努力，克服一切困难，争取整个军事形势的转变。”人民解放军从1947年7月开始转入全国规模进攻，经过半年英勇作战，又歼灭国民党正规军12个整编师（军）、54个旅（师），非正规军保存了解放区的基本区域，并使自己转入了进攻。”从此，战争主要地已经不是在解放区内进行，而是在国民党统治区内进行了，人民解放军的主力已经打到国民党统治区域里去了。刘邓、陈粟、陈谢三路野战军在中原地区立足生根，一个辐射江淮河汉广阔地区的中原解放区已经初具规模。西北、华北、东北、山东、苏北等战场的人民解放军的攻势也连连得手，收复了大片失地，扩大了解放区。这时，对人民解放军特别有利形势的战场依次是，东北，山东，西北，苏北，晋察冀，晋冀鲁豫和平汉铁路郑州汉口段以西、长江以北、黄河以南的广大地区。国民党军仅在大别山和淮河以北地区，尚有26个机动旅，可以举行战役性的进攻，其余一切战场的国民党军，全是被动挨打。
毛泽东在1947年12月评价中国军事形势的这个根本变化时指出：“中国人民解放军已经在中国这一块土地上扭转了美国帝国主义及其走狗蒋介石匪帮的反革命车轮，使之走向覆灭的道路，推进了自己的革命车轮，使之走向胜利的道路。这是一个历史的转折点。这是蒋介石的二十年反革命统治由发展到消灭的转折点。这是一百多年以来帝国主义在中国的统治由发展到消灭的转折点。
这是一个伟大的事变。这个事变所以带着伟大性，是因为这个事变发生在一个拥有四亿七千五百万人口的国家内，这个事变一经发生，它就将必然地走向全国的胜利。这个事变所以带着伟大性，还因为这个事变发生在世界的东方，在这里，共有十万万以上人口（占人类的一半）遭受帝国主义的压迫。中国人民的解放战争由防御转到进攻，不能不引起这些被压迫民族的欢欣鼓舞。同时，对于正在斗争的欧洲和美洲各国的被压迫人民，也是一种援助。”
B．人民解放军继续壮大，国民党军进一步削弱
（一）人民解放军壮大
首先是兵力数量迅速发展。到1947年11月底，野战军：40个纵队（38个步兵纵队、2个特种兵纵队），124个旅（121个步兵旅、2个骑兵旅、1个炮兵旅），415个团（353个步兵团、10个骑兵团、22个炮兵团、2个工兵团、1个战车团、16个教导团、11个补充团），共计107．2万余人。军区正规部队：5个步兵纵队，24个旅（22个步兵旅、2个骑兵旅），70个团（61个步兵团、7个骑兵团、1个教导团、1个补充团），共11．4万余人。军区非正规军：
330个团（218个步兵团、13个骑兵团、5个炮兵团、13个教导团81个补充团），共103．4万人。华南游击队1．6万余人。全军45个纵队、148个旅、821个团，共223．7万余人。在这些部队里，南线（黄河以南），野战军26个纵队、74个旅、253个团，共64．5万余人；军区正规部队：3个纵队、12个旅、35个团，共6．6万余人；军区非正规部队：142个团，共56．3万余人。北线（黄河以北的华北及东北）：野战军14个纵队、50个旅、162个团，共42．6万余人；军区正规部队：2个纵队、12个师（旅）、35个团，约4．7万人；军区非正规部队：190个团，共47万余人。
至1948年2月，总兵力发展到249．1万余人，其中正规军132．2万余人，平均每个旅（3个团）8000人左右；非正规军（包括地方兵团、部队、游击队、后方军事机关、军事学校等）共116．8万人，其中作战部队80万人。同转入战略进攻时相比，总兵力增加54万人，正规军增加32．2万人，非正规军增加21．8万余人。
第二，装备进一步改善。到1947年11月底，全军武器装备情况是：长短枪63．179万枝（步马枪55．9367万枝、卡宾枪800枝、短枪7．1579万枝、战防枪44枝），机枪4．6323万挺（重机枪4821挺、轻机枪2．9682万挺、冲锋枪8073挺、汤姆枪3720挺、高射机枪27挺），火炮9338门（榴弹炮105门、野炮159门、战防炮117门、山炮444门、平射炮72门、步兵炮102门、火箭炮348门、速射炮35门、机关炮51门、化学炮105门、重迫击炮64门、轻迫击炮2193门、六0炮2619门、小炮2850门、高射炮58门），掷弹筒8913具，枪榴筒895具，坦克32辆。较之战略进攻开始时，又有很大改善。
在这些装备中，东北野战军，长短枪13．2507万枝，机枪1．3007万挺，炮1968门，掷弹筒2010具，坦克32辆。东北军区部队，长短枪13．2304万枝，机枪3789挺，炮306门，掷弹筒1113具。晋察冀野战军，长短枪2．9297万枝，机枪2662挺，炮423门，掷弹筒721具，枪榴筒96具。晋察冀军区部队，长短枪4．2295万枝，机枪1749挺，炮88门，掷弹筒577具，枪榴筒224具。西北野战军，长短枪1．9608万枝，机枪1626挺，炮300门，掷弹筒236具。陕甘宁晋绥联防军长短枪3．3739万枝，机枪1448挺，炮154门，掷弹筒702具，枪榴筒22具。刘邓大军，长短枪3．3273万枝，机枪3600挺，炮1510门。陈谢集团，长短枪2．2652万枝，机枪2156挺，炮951门，掷弹筒26具。晋冀鲁豫军区部队，长短枪7．2402万枝，机枪2912挺，炮1137门，掷弹筒210具。陈粟大军，长短枪5．6087万枝，机枪8178挺，炮1747门，掷弹筒1385具。山东兵团，长短枪2．9513万枝，机枪3818挺，炮562门，掷弹筒1832具，枪榴筒58具。华东军区部队，长短枪2．8113万枝，机枪1378挺，炮192门，掷弹筒101具，枪榴筒495具。
从1947年冬季开始，人民解放军利用战争间隙，用“诉苦”和“三查”方法进行了新式整军运动，极大地增强了战斗力。
第三，建立健全了各大军区军政、军民结合的后勤体制，统一了全区供给标准。人民解放军的后勤保障体制是随着战争的发展，解放区经济发展而逐渐形成起来的。到这时，中央军委和人民解放军总部的总后勤部依然主要只在方针政策上对各大区进行指导，同时，并调配各大区之间的武器弹药、兵员的相互支援。各大军区形成了独立的后勤组织系统，大军区下辖二级军区后勤司令部、军分区后勤司令部、县后勤指挥部、区后勤指挥部。大军区设一套后勤机构。野战军也有自己的后勤系统。在全区范围内，供给标准是统一的。
地方支前机构也由临时性的转变为常设性的。1947年以前，每次战役前成立各级支前机构，筹划支前工作，战役结束支前机构撤销，支前民工返回原地。再举行战役，又得重新动员、组织人民支前，因此这种机制不能适应战争的需要。此后，各大区成立了由地方、军队联合组成的各级长期、固定的支前机构。组成了常设民工队伍，解放军打到哪里，人民就可以支援到哪里。
（二）国民党军战斗力继续下降
第一，总兵力减少。根据人民解放军总部的统计，到1948年2月，国民党的总兵力为365万人。其中，正规部队104个整编师（军），279个旅（师），181万人；非正规部队、特种部队、海空军等103万人；后方军事机关非战斗人员81万人。与1947年7月时相比较，正规部队增加了31个旅的番号和31万人，非战斗人员减少19万人，总兵力减少8万人。这是经过不断补充后方能维持的数量。
国民党军的武器装备，根据台湾“国防部史政编译局”编写的《国民革命军战役史第五部——戡乱》提供的数字，1947年12月，陆军武器数量为：步枪72．0317万枝，轻机枪6．1399万挺，重机枪1．1949万挺，高射机枪48挺，手提机枪6．7855万挺，手枪4．0077万枝，中口径迫击炮7506门，六0炮9600门，战防（车）炮1474．门，步兵炮260门，山炮1257门，野炮503门，榴弹炮401门，战防枪1058枝，掷弹筒38364．具，火箭筒1191具，信号枪3476枝。
国民党的正规部队虽然增加了番号与人数，但其战斗力并未增强。因为所增加的旅番号中，有的只有空番号，尚未来得及重建或补充，属这类情况的有29个，故实有旅为250个。在这250个旅中，只有118个旅未受到解放军的歼灭性打击，其余132个旅，或者被解放军歼灭过一次、二次、甚至三次，然后补充起来的；或者是受过解放军一次、二次、甚至三次歼灭性打击的。未受过歼灭性打击的118个旅中，有一部分是在第二线训练的新兵，有一部分是从地方部队升级编成的，其战斗力很弱。每个旅的编制人数也由战争初期的8000人左右缩减为6500人左右，而且实有数字还少于此数。因为，在国民党军队中普遍存在长官吃空额喝兵血的恶习。
第二，国民党军队的士气进一步低落。这可以从美国驻华大使司徒雷登写给美国国务院的报告和蒋介石的一些内部讲话里反映出来。1947年11月24日，司徒雷登“对中国内战中的若干精神上的和人情上的因素加以评论”说：国民党政府的工作人员，“日益颓丧、悲观失望、终而至于无精打彩，或无所顾忌地营私自利……其至于高级官员亦开始失望。对军队士气的影响，更不堪设想。”1948年2月5日，司徒雷登在给马歇尔的报告中写道：
“中国高级文武人员对于经济、政治和军事情形之日趋恶化悲观与绝望与日俱增，这是很久以来就很明显的事。”3月17日，司徒雷登又在给马歇尔的报告书中说：“政治与军事的崩溃现在正迅速的接近期待已久的高潮。这方面的最显著的证据就是：军队士气的涣散，不仅在无精打彩和消极漠不关心上面看出来，而且也在拒绝服从命令或者甚至做出违反命令的行动等上面看出来。”“文武人员，不论上下，都在贪污或者打算逃跑。”蒋介石在1947年12月22日对中央训练团讲话时称，“我们国民革命军到今天变成这样畏缩不前，懦弱无能，贪生怕死，自私自利”，而被舆论讥笑的无用之军队了。
第三，国民党军的后方守备兵力更薄弱。在西北（包括兰州以西地区）、西南（包括川、康、滇、黔诸省）、东南（包括长江以南诸省）及台湾省，只有正规部队9个整编师、28个旅、19．6万人。与1947年6月时相比，留在后方的正规部队增加了3个旅，但这些部队大多是在前线受到解放军歼灭性打击后调到后方去休整补充的，因此战斗力很低。其中有9个旅远在新疆，由于国民党当局推行反动的民族政策，导致同各民族的矛盾日益加深，新疆民族军在伊犁、塔城、阿勒泰三区的进一步发展，使这些国民党军很难调回内地去对付人民解放军。
C．解放区土地制度彻底改革，国民党区经济危机加重
（一）解放区土地制度彻底改革根据中共中央1946年的《五四指示》，解放区的土地改革到1947年下半年已在2／3的地区完成了，1／3的地区尚未进行土地改革。土地改革的实行，极大地提高了农民发展生产与支援战争的积极性，使人民解放军的后方自渐巩固。但是，这一阶段的土地改革不彻底。原因之一是指导土地改革的政策不彻底。由于受历史条件的限制，《五四指示》没有宣布无偿没收地主的土地分配给无地和少地的农民，而是规定通过有偿转移的方式使农民获得土地。随着解放战争形势的迅速发展，农民群众对土地的要求更进了一步。为推动解放区土地改革的发展，中共中央于1947年10月10日批准并正式公布了全国土地会议制定的《中国土地法大纲》。
《中国土地法大纲》规定：“废除封建性及半封建性的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”。“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有。”
《中国土地法大纲》是中国共产党自成立以来领导农民土地革命经验的基本总结，是一个彻底消灭封建剥削制度的土地革命纲领。毛泽东指出，“中国土地法大纲规定，在消灭封建性和半封建性剥削的土地制度、实行耕者有其田的土地制度的原则下，按人口平均分配土地。这是最彻底地消灭封建制度的一种方法，这是完全适合于中国广大农民群众的要求的。”
