王子明
土地制度是农村的根本经济制度，它的合理与否对农业生产力的提高有极大的影响，同时，在我国加入WTO以后，农村土地制度如何适应WTO规则，如何面对WTO提出的机遇和挑战，为农村土地制度的创新提出了新的内容和新的要求。
我们知道，土地制度按其基本含义，在概念上可以有广义和狭义两种理解。广义的土地制度，是指一国人地关系中人与地关系的法定结合形式，通常包括地权制度与土地产权关系及政策、土地金融制度与土地金融政策、土地税制度与地税政策等主要内容。狭义的土地制度，则专指因利用土地而发生的土地产权关系，即地权关系，在我国一般称之为土地所有制和土地所有关系的总和。其内容包括土地所有权制度、土地使用权制度（使用经营制度、土地租佃（赁）制度、土地抵押制度、土地管理费制度）。本文专指狭义的土地使用经营制度。现行的以家庭承包责任制为主的农村土地承包制度，打破了长期以来形成的土地所有制关系上政社合一、三级所有、队为基础的旧体制，实现了所有权和经营权的分离。它较大地提高了农业生产率、使土地效力得到了明显的发挥，无疑使土地制度的改革迈上了新的台阶。但是，从八十年代初开始实行到如今的二十多年的实践当中，这种土地承包制度也越来越多地暴露出了一些弊端和问题。零星分散的土地承包经营形式，形成了，一人一份田，家家粮、油、棉，户户小而全的局面，弊病是平均、低效、无偿、缺乏竞争机制。这从一定程度上影响了农村经济的持续发展。土地制度如不创新，就会制约农产品数量的增长和质量的提高，给中国农产品走向市场增加了难度，有被挤出世界市场的可能，最终影响农民收入，给我国的经济发展造成不利影响。因此，不失时机地不断改革土地制度，建立新的土地制度，进一步解放和发展农业生产力，是摆在我们面前的一项重要任务，势在必行。
一、建立新的土地制度的必要性
我国农村现行的土地承包制度是以家庭经营为主的小型的分散经营方式，只能适应传统农业的发展，不能适应现代农业的发展。传统农业是劳动密集型农业，要求保持较小的土地经营规模；现代农业是资金和技术密集型农业，只有在较大的土地面积上提高资金和技术投入的密集度，才能使土地发挥较大的规模效益。我国农业正处于从传统农业向现代农业过渡的转折阶段，一方面传统农业的潜力已释放完毕，另一方面现代农业的生产条件尚未形成。从实践标准和生产力标准来看，我国现行的以土地集体所有制为基础的家庭承包经营制是在生产力低水平和解决人民温饱条件下取得的成就，这只是暂时的应急之计，虽不适应现代农业的发展，但已为现代农业的发展提供了物质基础。但土地分散、经营规模狭小，不仅制约劳动力的充分发挥，而且直接影响农业机械耕作和新技术的推广应用，影响农业现代化的进程。所以，只有实现土地制度的转变，才能为发展现代农业铺平道路。
我国目前的生产力水平有三分之一的劳动力务农足够，其余三分之二农村劳动力处于相对剩余状态。农民要致富奔小康，必须一方面坚持不懈地大力发展二、三产业，把三分之二的剩余劳动力从土地上转移过来；另一方面发展农业开发，发展适度规模经营，提高农业的经济效益。土地问题不解决，或者解决不好，农民无足够的地可种，农村奔小康也将会成为一句空话。
农民粗放经营的主要原因是种地效益比较低，而导致这种现象的主要原因是经营规模小，种地无偿。建立新的土地制度可以明显地提高土地利用率、产出率、劳动率和务农者收入，可以带动农业投入的增加，推动农业产业化、服务社会化。
社会主义市场经济要求土地资源优化配置，合理流动。现行的平均承包经营极大地妨碍了土地生产要素的优化组合和合理流动，出现了弃耕、撂荒现象，给土地资源造成了极大浪费，新的土地制度，就是要按照社会主义市场经济提出的要求，充分发挥价值规律的作用，引入竞争机制，建立合理、有序的土地流转机制。
土地产权关系模糊不清，一家一户经营带来的小农经济格局，助长了农民的小农经济思想和小生产意识，出现了土地经营行为的短期化和经营方式的掠夺性。只有进一步明晰土地产权关系，才能有效地调动农民投入热情，极大地提高农业生产力，使农业规模效益得到更大地发挥。
二、新的土地制度的特征及建立新的土地制度的主要内容
农村土地制度的创新就是为了适应加入wTO的要求，因此，必须应该有利于我国传统农业向现代农业的转折；应该有利于耕地资源稳定增长；有利于土地资源的优化配置，充分有效合理的利用；有利于与建立社会主义市场经济体制相适应和社会主义市场经济的发展方向一致、道路同步。
（一）新的土地承包制度应具有的基本特征。土地所有者应该具有实在性。所谓实在，即土地的所有者应该是实实在在的经济法人，对于土地的长期性投资，它不仅具有实实在在的经济利益、投资兴趣、投资责任，还要有实实在在的投资能力。土地所有者投资能力的来源，主要靠土地使用者对土地的有偿使用取得，集体土地的经济法人应对土地的承包使用者收取一定的土地使用费。
土地经营者应具有竞争性。作为具有土地使用权的经营者应具备经营土地的基本素质，应具备对土地资源的有效利用权。对土地的使用权负责，那些闲置土地、低效率利用土地资源的经营者应该通过竞争机制淘汰出经营者行列。
土地经营权应该具有流动性。土地经营权的流动既是经营者竞争的前提，又是经营者竞争的结果，二者互为条件、高度一致。没有流动就没有竞争，没有竞争也就没有流动。
（二）改建土地制度的主要内容。
1．改建新的土地制度要明确和完善土地所有关系及保障机制。当前我国土地制度的改建，主要应以明确土地所有权和经营权的性质为前提，建立土地有偿使用和合理流动的机制，并通过这种形式的演进逐步达到适度规模经营，实现使用制度和经营方式新的转变。其主要内容是：首先应明确和完善土地集体所有权。要明确土地所有权的主体是基层社区合作组织或村民自治组织；要明晰土地集体所有权的内容应该是：集体土地所有者依法可以对土地行使占有、使用（经营）、收益和处分权，可依法和政策通过对土地的发包、转让、出租、抵押、入股等形式实现所有权。
其次要明确和完善土地使用承包制。一是实行集体土地的中长期承包，规定30年或者50年不变。以稳定农民对土地经营的长期感，增加对土地的投入，提高土地的有效产出率。二是明确规定农户的土地承包经营权，在承包的耕地合同期内有占有权、使用权、收益权和部分处分权。三是搞活农村土地使用权。可实行租赁经营、抵押承包、有偿转让（租金转让、实物转让、换互转让）、投标承包、土地股份经营等形式。再次是明确和完善土地承包经营中的多种法制，建立必要的保障机制。不论是哪一类形式的有偿使用，或者是在行使承包经营权的过程中，都必须依法严格履行合同手段，签订经营合同，把土地经营纳入法制管理轨道。
2．改建新的土地制度的基本形式和基本内容，在明确土地的所有权、经营权性质和依法管理的基础上，才能实现土地制度的合理化改建。现行土地制度的改建，在土地使用改革上应以土地有偿使用为主，土地的经营方式应该以实现多层次的适度规模经营为主。只有这样，才能实现土地的合理流动，达到对土地资源的有效配置。
（1）土地的有偿使用。土地有偿使用是建立在土地的价值观念基础上的，是土地所有者向土地使用者收取使用土地报酬的依据，它应以完善家庭承包责任制为基点，积极而稳妥地进行。包括两方面的内容：一是集体对农户的有偿转让。家庭承包责任制之初，由于忽视了对集体土地所有权的强调，给农民造成了无偿承包土地的错觉，现实行土地使用权的有偿转让，收取土地使用费（即地租），重新明确土地所有权，有利于土地的管理和集体经济实力的增强，也为适当时机调整、集中土地奠定了基础。二是农户之间的有偿转让，这属于土地使用权的第二次转让。耕地本身具有一定的自然生产力，并包含有过去的部分投资，转让土地使用权收取适当费用是合理的。接包土地者的生产成本虽然会为支付转让费而提高，但总产出会随耕地面积的扩大和资源的合理配置而增加，仍可获得一定的规模效益。农户之间有偿转包土地，既不会触动现行的家庭承包责任制，又可自发地形成土地流转机制，把土地集中到有种粮积极性的农户手中，避免长期从事非农产业的农户、农村干部家庭、劳弱户等无力经营土地者撂荒弃耕或粗放耕作，也有利于土地资源的合理配置，是目前条件下实现规模经营的最好形式。
土地有偿转包政策放开后，集体组织作为第一层转包方，应参与协调农户之间的有偿转包，并监督转包合同的执行，特别是鼓励中长期的土地转包。
另外，土地有偿使用制度的改革。在边远山区或“四荒地”，也可采取所有权的有偿转让，实行土地个人所有制的形式，期限可放宽到5Q年以上，并鼓励经济法人利用外资、合资、参股等开发土地。这在一定意义上可以极大地提高山区落后的农业生产力，也为建立社会主义土地市场做出尝试。这在全国来讲只属少部分，并不会改变国家、集体对土地所有权的性质，是国家土地、集体所有形式的有效补充。
（2）土地的适度规模经营。逐步实行适度规模经营是我国农业实现由传统农业向现代农业过渡的客观要求和发展趋势，是我国农业走向集约化、社会化的必然结果，也是现行土地制度深层次改革的终极目标。改建后的土地制度之所以实行土地有偿使用和搞活土地使用权，使其合理流动，本质上也是改变落后的细碎的小农经营方式的要求，逐步转变为适应建立社会主义市场经济体制、适应农业现代化、具有中国特色的社会主义经营方式。
实行适度规模经营是通过土地的有偿使用方式来逐步实现的，规模程度宜大则大、宜小则小，主要以实现规模效益为主。它应包括以下三个方面的内容：
第一个方面，家庭经营，农户内部调解。这就是在家庭经营基础上，首先是农户自我遏制，同时通过农户与农户互相协调扩大地块规模。实现这种规模经营有以下四条对策：一是新增人口不分包土地，在非农业安排，即从农业以外开辟就业门路；二是丧嫁减少人口不扣地，以增强耕地的稳定性。以上两条对策就是当前提倡的“增人不增地，减人不减地”的原则；三是分家不分地，就是兄弟、父子分家的农户提倡“单嗣继承”，即家庭规模可以分小，但土地不再分割，由兄弟中有经营能力的人一人继承，其余在外就业；四是鼓励农户之间协商互换，即按自愿互利原则，在农户与农户之间提倡土地肥瘦、交通远近的协商互换。等价互惠，化零为整，促使交通远近、土地肥瘦趋向一致，以利耕作管理，改变零星分散状态。此外，对于农转非等收回的耕地，耕地所有者应集中有偿承包，不再平均到户。
第二个方面是联合经营。即不改变原来承包关系，实行作物统一种植管理，主要有三种联合形式：一是地块联合，即邻近地块可以联合经营；二是畈片联合；三是农户联合，根据自愿的原则由一定数量的农户协商联合经营。以上三种联合经营形式可以跨越社区组织或村民自治组织扩大联合经营规模。
第三个方面是集中经营。通过使用权的有偿流转，促使土地相对集中，发展规模经营。主要有四种形式：一是两田制，即把承包地分为口粮田和责任田两部分，使耕地承包的福利职能与效益职能相互分离，也可以把联产承包责任制以前实行的自留地作为口粮田，其余作为责任田。口粮田人人有份、分户经营，责任田相对集中，承包给善经营会管理的种田能手耕种；二是发展种植大户或家庭农场，通过使用权的转包和转让，促使土地向种田能手集中；三是集中经营。在农村商品经济发达，从事二、三产业农民深感土地经营成为累赘的地方，耕地由集体组织专业队经营；四是合作经营，即把承包地作为股产入股，成立较大的土地经营股份实体，具有土地使用权的农户作为股东参与土地经营管理。
（3）土地有偿使用和适度规模经营的关系。土地有偿使用和适度规模经营并不矛盾，而是相互联系的有机统一体。土地有偿使用促使土地合理流动，发展成为适度规模经营；土地适度规模经营当中又包含着土地的有偿使用。
三、改建土地制度过程中应注意的一些问题
不论是土地使用制度的改革还是经营方式的转换，都要从我国的国情出发，从我国农村经济文化上的东西差异、沿海内陆差异、平原山区差异的客观实际出发，因地制宜，量力而行，机动灵活，循序渐进，不搞一刀切、不搞形式主义。一要坚持够条件方实行的原则。其中最主要的条件是二三产业比较发达，60％以上劳动力转入非农产业，农民收入60％以上来自非农生产和经营，其它经济文化相对落后地区可暂缓实行；二要在充分尊重广大农民意愿的基础上稳妥而有效的进行；三在实现形式上可采取多样化的方式，根据各地实际灵活使用；四要在规模经营中坚决杜绝追求经营规模越大越好的极端形式主义，应根据当地劳动力转移的程度，经营者的能力、生产服务条件和水平来确定；五要力戒在土地有偿使用上把耕地作为商品变相买卖的行为，加大土地法规的宣传力度，使土地有偿使用制度顺利实施。
作者单位：景泰县一条山镇党委
省委党校第3期乡镇党委书记进修班学员
