我国县级政府非集中采购机构设立模式研究
周德阳
一、县级政府采购机构设立的现状
由于我国各县级地区的经济发展极不平衡，政府采购支出的规模也参差不齐，由此导致了各县级地区政府采购机构设立方式具有多样性。从现实来看，各县级地区政府采购机构的设立方式，归纳起来有两种：一种是设立集中采购机构；另一种是除集中采购机构以外的其他方式。这两种方式并不存在绝对的孰优孰劣，而是针对不同的地区状况，因地制宜地发挥作用而言的。
（一）设立集中采购机构的方式
设立集中采购机构适用于经济较发达的县级地区。由于经济较发达，这些地区的政府采购支出占当地财政支出的比重往往很大，容易形成大规模的采购活动。同时，这些地区的采购市场相对成熟，供应商的数量也达到一定的规模，可以产生非常大的竞争效应。正是由于具备了这两个条件，即政府采购的规模足以吸引供应商和供应商达到足够的数量而产生竞争，通过设立独立的集中采购机构，可以产生巨大的规模效应和竞争效应，从而降低采购成本。同时，更重要的是，设立独立的集中采购机构，可以实现采购使用部门采购权和使用权的分离，减少腐败和寻租行为，使政府采购工作健康、有序地发展。因此，集中采购机构是我国政府采购制度重点推行的采购机构设立方式，如我国《政府采购法》就规定了设区的市和自治州以上的人民政府根据需要设立集中采购机构。（3）
（二）不设立集中采购机构的方式（即非集中采购机构）
尽管设立集中采购机构有诸多优点，同时也是一种主流的形式，但如前所述，我国各县级地区经济发展状况极不平衡，在许多落后的县级地区，并不宜设立集中采购机构。其主要原因有以下几点：1.无法发挥规模效益。2.增设机构，经费负担加重。3.人员配置上的困难。这些落后地区政府采购的一个重要特征是小规模采购，因此，政府采购机构设立的方式通常采用的是在财政部门下设一个“政府采购办公室”，实行“管办合一”的模式，这种模式在许多情况下会导致众多诸如“既是裁判员，又是运动员”、腐败、寻租等问题。
从以上两种现状分析来看，规范县级地区政府采购机构设立的问题，实质上就是要规范在不宜设立集中采购机构的情况下，如何设立政府采购机构的问题。
二、非集中采购机构设立的模式
由于经济较落后的县级地区的政府采购是以小规模采购为主要特征的，根据这一实际状况，结合以上分析的基本思路，笔者认为，非集中采购机构设立的模式可以简单划分为两个方面四种模式，即外力型模式，具体包括：县市联动模式和县县共建模式；内力型模式，具体包括：“签约官员”模式和社会中介机构模式。现分别对这四种模式分析如下：
（一）外力型模式
之所以称为外力型模式，主要是指解决县级政府设立政府采购机构的问题，是通过借助本县之外的力量来实现的，具体有如下两种模式：
1.县市联动模式。关于这一模式，许多学者已经进行了大量的讨论。这种模式“主要发挥市级或中心城市市场功能上的相对优势，带动周边地区共同实施政府采购的一种管理模式。它的特点是实行区域一体，资源共享”（4）。在这种模式下，县级政府不单独设立政府采购机构，而只设立政府采购办公室负责采购事宜。在具体操作上，对于一些定点项目，如果县级地区采购市场缺乏，那么就可以和市级地区实行资源共享。县级政府直接从市级政府采购机构处获取采购证进行采购，而资金则通过财政账户划转。对于非定点项目，则由县政府采购办公室根据需求，编制计划，报送市政府采购中心，由市政府采购中心统一采购。这种模式是许多县普遍采用的方法，能达到与县政府自身设立集中采购机构一样的效果。例如，湖北省荆门市在这方面就进行了有益的探索。2000年，荆门市提出建立市县上下联动采购模式，即在荆门市行政区内，发挥荆门市市场功能和政府采购市场相对健全发达的优势，带动所属的县区实施政府采购。其运作程序为：各县级政府采购办公室根据当年的采购预算和计划，向荆门市政府采购办公室提交委托申报表，荆门市根据汇总的各县区的申报数据，确定集中采购的项目，并相应组织公开招标。实践证明，这种模式取得了很好的效果。但采用这种模式必须加大宣传力度，克服这样两种思想：一是认为，市县联动模式是在剥夺县政府的采购权。产生这种思想的主要是县政府采购部门的人员。一是认为市县联动模式不利于本县采购市场的发展，这是本县供应商们经常抱怨的。这两种思想都是由于狭隘的部门利益思想在作祟。要建立县市联动模式就必须排除这些人为的阻力。
2.县县共建模式。这种模式的主要思想是整合不同的采购市场，扩大采购市场，发挥区域优势。在具体操作上，“符合采购市场整合条件”的县之间，共同设立集中采购机构，由集中采购机构接受各个县的委托，整合各个县的采购资源及供应商，变各个县单独的小市场为统一的大市场，从而达到政府采购的规模效益。这种模式的局限性在于满足采购市场整合条件的县县关系是有限的，这就极大地限制了这种模式的推行。另外一个具体操作上的难题是，集中采购机构运行的资金如何在各个县之间进行分配？平均分摊可能会导致财政负担的不公平；按实际采购的比例来分摊似乎比较合理，但这又势必会加大会计处理上的难度。同时，这种模式还涉及到人员如何配置等问题。
（二）内力型模式
内力型模式是指县政府采购机构设立问题的解决，主要是通过本县自身的力量来实现的。具体包括以下两种模式：
1.社会中介机构模式。这种模式适用于小额的政府采购，其基本思路是依托本县自身的社会中介机构的力量来实现政府集中采购。这里的社会中介机构主要是指审计事务所、会计师事务所及律师事务所等。这些社会中介机构大都有资金和能力来开展招投标及竞争性谈判等相关业务。政府的一个重要任务是要完善这些中介机构的资格评估制度，确保开展政府采购业务的中介机构都是有资质的。政府只设立政府采购办公室，通过委托这些中介机构进行采购，从而达到集中采购的目的。同时政府在采购过程中要保持严格的监督，以保证采购活动高效的完成。这种模式的弊端在于：首先，在许多非常落后的县，这些社会中介机构要么缺乏，要么发展不足，使其进行集中采购的能力受到很大的限制。其次，对社会中介机构采购资格的认定与管理问题。由于这些社会中介机构从事政府采购活动都是兼职业务，而非主营业务，导致其从事采购活动的力量分散化，如何对社会中介机构的这种有限的能力进行认定并妥善管理，是个亟待解决的问题。最后，社会中介机构都存在一定的盈利性，如何对采购过程进行监管，防止这些中介机构与供应商相互串谋，也是一个棘手的问题。
2.“签约官员制”模式。这一模式主要是借鉴西方一些国家的“签约官员”制度，其主要的核心问题是依托完善的执业资格制度，通过对个人的执业资格认定，以个人代替机构，从事小额的政府采购活动。由于我国许多县级地区经济发展落后，采购规模很小，因此，采购方式多采用竞争性谈判和询价等。这些方式主要适用于小额的采购，这种现实就决定了在许多小额的采购中，存在着更小规模的采购机构（个人）代替大规模的采购机构（集中采购中心或政府采购办公室）的条件，换言之，存在执业个人采购制度建立的现实条件。而独立的执业个人能发挥同采购机构一样的功能，与财政部门、使用部门之间也能保持相互的制约关系，同时，利用个人自身的能力在实际的谈判与询价中能保持更大的灵活性，也就能发挥更大的作用，这为个人采购制度的建立提供了理论条件。在具体操作上，依托政府采购协会，发展完善执业个人采购资格的认证制度，设立严格的认证标准，通过执业资格认证的个人，通过挂靠政府采购协会，接受采购协会的监督与管理。当政府需要进行小额采购时，可以通过采购协会委托执业个人来进行，同时，执业个人之间也可以产生有效的竞争效应。但这种模式的局限性也是很明显的，即建立起完善的个人执业资格认定制度是个长期的过程，也是一个必须由中央统一推行的过程，从而形成一个像全国注册会计师协会和律师协会一样的体系，只有这样才能保证执业个人的能力得到保障，同时，这种模式只能适用于小额采购，使其适用范围受到很大的限制，尤其是大规模政府采购占主流的大趋势下，这种局限性愈发明显。但从另一个角度来看，这种模式对于推行采购人员的职业资格认定制度的作用也是相当明显的。
以上分析的各种模式都各有其优缺点，鉴于我国各县级地区的实际情况千差万别，任何搞“一刀切”的做法都是不可取的，各个地区应当根据本地区的实际情况加以鉴别采用，并尽可能地创新出符合本地区实际情况的新模式，这才是明智之举，也是从根本上解决我国县级地区政府采购机构设立问题的必由之路。
（作者单位：西南政法大学）
重庆市公共部门绩效管理研究
谢来位
重庆市通过确立目标责任制、目标管理、社会服务承诺制、效能检查和效能建设而开展绩效评估；由政府主管部门设立评价指标体系而对其所属单位进行定期的绩效评估；对政府工作中的专项任务及其完成的情况进行公开的检查和评估，等等。虽然以绩效评估为切入点的绩效管理在我国还处于起步阶段，但是，它对于我国行政管理的现代化和政府管理创新已经发挥了显而易见的作用。
一、重庆市公共部门绩效管理问题分析
尽管重庆市公共部门绩效管理取得了巨大的进步和辉煌的成绩，但由于绩效管理起步晚、涉及面广，绩效管理的有效实施缺乏坚实的基础，还存在着一些较为突出的问题。
（一）公共部门绩效管理缺乏全面的价值定位
政府绩效管理的价值取向是行政主体按一定的价值观念对不同的行政目标所做出的行为方向的倾向性和理性选择，它体现了政府组织的基本价值判断、价值确认和利益选择，决定着绩效管理制度和评估标准的制订，可以说价值取向是绩效管理的灵魂。我市当前公共部门绩效管理中价值取向存在以下的问题，影响了绩效管理技术功能的发挥。一是单纯追求经济发展的价值取向。二是“政府本位”的价值取向，严重背离了“民众本位”的价值取向。三是“无限政府”的价值取向。四是唯效率的价值取向。
（二）公共部门绩效管理缺乏坚实的制度平台
当代西方国家公共管理中所蕴涵的分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向理念和方法，以及完善独立的绩效评估机构，为公共部门绩效管理和评估提供了有效应用的文化基础和制度保障。而我国由于政府的行政理念、职能配置、组织结构和运行机制等方面仍停留在原有行政模式的基础上，大多数绩效评估机构隶属于行政部门，党政领导对绩效评估的态度在很大程度上决定着绩效评估的结果，缺乏独立评估机构，影响着绩效评估考核职能的发挥，致使政府绩效管理的制度基础不健全。
（三）公共部门绩效管理缺乏科学管理的基础
一是存在“运动式”管理和激进式管理。二是缺乏管理导向和细节导向。科学的政府绩效评估体系应具有管理导向。三是重考核轻管理，把绩效考核等同于绩效管理。也许很多人都认为绩效考核就是绩效管理，绩效管理也就是绩效考核。于是许多企业仅仅是制订了绩效考核制度，而那些制度又常常是照搬照抄，“盗版”较多，“表格”制度较多，甚至有的企业的考核制度只是考核表而已。
（四）公共部门绩效管理缺乏健全的绩效评估体系和评估机制一是考核指标设置不合理。政府绩效评估对政府成本、效率和责任缺乏有针对性的绩效措施和较为客观的评价标准。二是绩效评估方法重定性指标，忽视定量指标。三是绩效评估的技术落后。四是评估主体单一。
二、重庆市公共部门绩效管理创新的基本思路与对策
要使绩效管理更好地发挥作用，必须在“三个代表”重要思想和科学发展观的正确指导下，同政府职能转变，机构改革相结合，从价值理念、制度建设、评估技术等多个层面对政府绩效管理进行系统的反思和改进。
（一）树立科学的绩效管理价值理念
科学的发展观是绩效管理的目标价值取向。社会主义市场经济建立后，政府与民众的关系模式客观上要求由“政府本位”转向“民众本位”。明确政府行政的本质在于服务而不在于管制，政府只不过是一个富有高度民主权威的公共服务组织。“有限政府”的价值取向。我国政府要从“无限政府”的格局中退出，不再扮演全能主义的角色，按照“有所为、有所不为”的思路与原则，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，使政府职能部门从繁琐具体的、程序性的事务中解脱出来，集中精力抓好公共管理和社会服务。“人民满意程度”是政府绩效管理的终极价值取向。政府行政活动的产出不在于政府自身获取了多少价值和利益，而在于社会、企业、公众因政府的服务行为而在多大程度上实现了自身的利益。因而考察政府的绩效不仅仅在于政府工作的效率，更重要的还在于它所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需要，从而揭示了政府绩效评估要以社会、企业、公众是否满意作为其最终的价值取向，可以说满意度指标内在地包含着效率需求。
（二）构建科学合理的政府绩效评估体系和评估机制
设计科学、合理、规范的绩效考核指标体系。当前尤其是要从人民关注的腐败问题入手，加强体现“政务公开”的廉政指标设计，以及直接向公民提供公共服务部门的满意度指标的考核。具体涉及社会公正、人民福利、环境、资源、文化、教育、公共卫生等政治、文化指标，使绩效考核具有更高的支持率和现实的可操作性。完善绩效评估的方法。绩效评估技术信息化。要改变单纯利用手工方式来获取、处理评估信息的传统手段，加快电子政府建设的步伐，建立电子化的政府绩效管理系统，通过互联网来公开政府有关信息，并收集企业、公众对政府绩效的评估信息，利用高科技的财会软件、管理软件、审计软件处理绩效信息，使绩效管理方法信息化。评估主体社会化、多元化。政府作为社会公共责任的承担者，决定了其绩效评估不只是政府内部组织评估，而且还要接受社会的评估。因而要建立内部外部的双向互动模式，尤其要加快建设政府绩效评估的独立机构，加大独立机构的评估权限，人员可由政府办公厅、监察、人事、编制、统计等部门和学术界专家组成。此外，还要运用民意测验、社会调查等方式，使评估主体多元化，把上级部门、同级机关、下属部门以及社会方方面面的“顾客群体”的评估都综合起来，尤其是要把社会公众的政府满意度评价放在更为重要的位置，真正体现服务政府的精神，体现公共责任的理念。
（三）搭建政府绩效管理的制度平台
完善政府绩效管理的立法工作。我国要实施绩效管理，就须尽快制定关于政府绩效管理的法律法规，使政府绩效管理和评价成为对各级政府的法定要求，以法的力量来推动政府行政管理改革，建设绩效型政府。同时，要加强推进与绩效管理直接相关的政府政务公开的法制化进程，尤其是信息公开法，以提高老百姓的知情权、监督权，更好地实现人民评价政府绩效的制度安排。政府引入市场竞争机制，进行分权化改革。绩效管理以结果为本，以市场机制为依据，以下放权力为手段。要贯彻这些理念，必须对现行行政管理体制进行变革，构建绩效管理的制度基础：引入市场竞争机制，在政府机构内部建立竞争机制。通过公共服务社会化，把政府业务合同出租，把政府的工作任务所包括的公共产品供应以竞争竞标的方式推向市场，政府通过绩效评估来支付合同约定的报酬。例如环境保护、决策咨询等项目。打破政府垄断，把私人资金引入到政府包揽的事业中，如公共教育、低价住宅，从而弥补政府财务和服务的不足，同时政府还须通过绩效评估来管理私有化的公共服务的质量和水平。加快行政审批制度改革，精简行政审批事项，健全行政审批监督，下放审批权限，大力推行“时限承诺制”、“公示制”等效能建设制度。设计政府绩效管理的激励制度。绩效管理以结果为导向，按照绩效指标对考核对象的绩效结果进行客观的测定和评价，但绩效评估的结束并不等于绩效管理的结束，其制度的最后一环是依据绩效评估所得的结果，对政府组织及管理人员予以一定的奖励和惩罚，而这恰恰是我国较为欠缺的一环。因而，要加强针对政府绩效的奖惩制度设计，这就必须改革预算管理制度和干部任免制度，加快机构编制立法，实现行政机构编制法定化，确立预算“硬约束”，给提高绩效的部门和组织增加资源的自主分配权，使预算资金优先分配到前期绩效杰出的组织和部门中，使组织因高绩效的行为得到奖励，管理人员因高绩效的表现受到奖励。从而真正使降低行政成本、提高公共服务的质量和数量的高绩效行为受到激励。坚持主体多元和结果公开。多元、公开是公正性的重要保证。一个科学的政府绩效评估体系应该具有公开性，这既包括评估内容和标准的公开，也包括评估过程的公开，还包括评估结果的公开。与发达国家实践相比，我国政府绩效评估公开性与透明度不足是一个很值得关注的问题，这不仅妨害了公民的知情权和监督权，造成民众对政绩评估工作的冷漠，而且还会影响评估的效果，甚至会使评估结果成为一纸空文。
（四）加强政府投资项目预算管理，提高投资效益，强化投资项目资金全过程监管
预算绩效评价工作是预算管理的重要环节。开展政府投资项目预算绩效评价工作，既是改进和加强各部门、各单位部门预算管理的重要环节，也是促进各部门、各单位进一步调整投资结构、优化投资方向、加强资金管理、改进资金拨付方式，进一步提高投资效益的重要措施。各部门、各单位要将政府投资项目预算绩效评价作为一项重要工作列入议事日程。主管部门负责具体实施本部门政府投资项目预算绩效评价工作，财政部门除了选择部分有影响或有代表性的重点投资项目委托财政投资评审机构进行绩效评价工作外，主要是发挥指导、监督作用。开展政府投资项目预算绩效评价工作要坚持公正、客观原则，要坚持经济效益、社会效益和生态效益相结合原则，要坚持严格依据相关法律法规进行绩效评价的原则，要坚持国家政策导向原则。政府投资项目绩效评价工作要贯穿整个项目周期，具体内容包括项目前期、项目建设期、项目竣工运营期。项目前期绩效评价是在安排项目投资预算前，采用科学的方法对项目在社会、经济、财务、生态环境等方面的效益进行全面系统的分析、评估，判断项目是否值得投资，效益、效果如何，存在哪些风险等。项目建设期绩效评价是对建设期项目工程及财务管理等方面所进行的评估。项目竣工运营期绩效评价是对项目建成投产（或交付使用）的建设项目实际取得的经济社会效益及环境影响进行综合评估、评价。在此基础上，建立政府投资项目预算绩效评价的指标体系，评价指标分为定量指标和定性指标。各部门、各单位可以根据管理需要、项目特点、介入时点采取项目投资评审、项目执行绩效考评、项目后评价制度、项目效益分析制度、专项检查等。
（作者单位：重庆行政学院）
