明确政府角色 推进慈善事业
邓昌福
政府是公共行政的重要载体，在公共管理的视觉下，公共利益最大化的基本尺度是公共事务的有效治理，公共需求的有效满足，即公共事务的善治。世界银行在1997年的世界发展报告中指出，在市场经济条件下，每一个政府的核心使命和基本职责应当至少包括五项：建立法律和保护产权的基础；保持一种宽松的、非扭曲性的政策环境及宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务和社会基础设施；保护承受力差的弱势阶层和群体；保护环境。可见，建立和完善以社会救助制度，社会优抚制度，弱势群体保护制度和社会福利制度为主要内容的慈善事业和社会保障制度，不仅是世界公共行政的发展趋势，而且也是当代政府的神圣职责。
一、坚持政府推动，发展慈善事业
（一）坚持政府推动，是发展慈善事业的重要支撑
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。在市场经济中，贫富差距难免扩大。这就为各级政府提出了一个严重的“两难”任务：既要进—步坚定不移地推进市场化改革，最大限度地发挥市场配置资源的作用，又要大力发展社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系，并且要把市场化改革与社会保障体系建设有机地结合起来。事实上，这是不可能完全做到的，因为任何政府的能力与财力都是有限的，不可能在市场化改革中将所有贫困群体都包养起来，这就需要充分发育和发展各类社会公益组织，充分发挥慈善事业在扶贫济困、社会救助中的特殊作用。这既是对政府职能的一种必要的补充，又是进一步推进市场化改革的一种内在需求。我国社会慈善事业以及各类社会公益组织在20世纪90年代应运而生，迅速发展，正是市场化改革内在需求和政府社会服务职能必要补充的生动体现。不可否认，当前我国的慈善事业还处于初始阶段，与发达国家相比还存在很大差距，尤其是先富起来的社会成员对慈善事业的认识与行为还很不到位。但是只要认真坚持政府推动与社会参与相结合的管理体制及运行机制，把慈善事业切实提到市场化改革中的社会保障体系上来，把各种慈善行为作为政府社会职能的重要补充，在政策与体制上予以充分支持，那么慈善事业就会有一个大的发展，充分发挥在推进改革与发展中的重要作用。
（二）坚持政府推动，是构建社会主义和谐社会的必然要求
要形成和完善一个健康、和谐的社会，需要处理好社会各利益群体的关系，重要的一条就要防止贫富两极分化，减少乃至最终消灭贫困。从目前看，我国贫富差距还有拉大趋势。这种贫富差距一时不能消除，不论在我国还是在国外都是一样。但是，有一种办法可以在某种程度上缩小这种差距，这就是慈善捐款、公益捐款，发展慈善公益事业。因为慈善事业属于社会“第三次分配”的范畴，其出发点和最终目的是维护困难群众的生存权和发展权。所谓“第三次分配”，是相对于第一次分配和第二次分配而言的。著名经济学家厉以宁以“敦促国家出台政策鼓励慈善家”为由提出了“第三次分配”的理论。厉以宁对这个理论表述为：通过市场实现的收入分配，被称为“第一次分配”；通过政府调节而进行的收入分配，被称为“第二次分配”；出于个人自愿，在习惯与道德影响下把可支配收入的一部分或大部分捐赠出去，可称为“第三次分配”。由于“第三次分配”是以价值观为支撑的，是人们自觉自愿的一种捐赠，因此它的影响是深刻的、广泛的。但是这种自愿的捐助活动需要政府通过宣传教育、激励措施去引导，去倡导，去鼓励，唤起人们的慈善意识，使社会上相对富裕的人群在自愿的基础上主动进行自我财富调整，无偿救助弱势群体，从而缩小贫富差距，减少贫富隔阂，促进社会群体之间的良性互动，保持社会的和谐稳定。
（三）坚持政府推动，是推进社会主义精神文明的实际需要
慈善事业是一种特殊的道德建设实践，是社会主义精神文明建设的特殊形式。慈善事业最具魅力的地方则在于它深刻地体现出人类文明的精神追求和高尚境界。慈善是一种爱的召唤，使人们从心灵深处升华出慈爱的崇高感情。慈善又是一种善的关怀，倡导人们，以善良和仁慈的神圣态度对待他人和社会，营造“出入相友，守望相助”的共同家园。由于慈善事业的宗旨和内容与社会主义精神文明建设的基本要求相一致，以利他主义价值观为核心的慈善文化和“团结互助、扶贫济困、关爱奉献”的慈善精神，是社会主义思想道德体系的重要组成部分，是社会主义先进文化的重要组成部分。
（四）坚持政府推动，是践行“三个代表”重要思想的具体体现
江****同志在党的******报告中指出：“要高度重视和关心欠发达地区以及比较困难的行业和群众，特别要使困难群众的生活得到保障，使他们切实感受到社会主义社会的温暖。”他还要求全党要“深怀爱民之心，恪守为民之责，善谋富民之策，多办利民之事，更好地为广大群众服务，更好地为最需要帮助的困难群众服务”。胡****同志在新时期也一再强调，各级政府和各级领导干部要努力做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。群众利益无小事。开展慈善工作，发展慈善事业是各级政府坚持执政为民，为民办实事的重要举措。
二、转变政府职能，完善慈善事业
首先是“进”，即加大政府对慈善事业推动的力度，主要解决政府履行职责“不到位”、“缺位”的问题，进行政府职能“到位”、“补位”。第一，以科学发展观为指导，坚持政府推动的原则。各级政府要肩负历史责任，加大对慈善事业的支持力度，真正形成政府协调机构与行业协作机制互补，政府行政功能与行业自治功能互动，政府管理与行业自律有机结合的慈善组织管理格局。第二，要强化立法规范。制定专门的慈善事业法或慈善机构法，明确其公益性质、使命及其管理、运行准则，严禁借慈善之名行偷税之实、通过慈善活动洗钱等违法犯罪行为。第三，确立有利于慈善事业发展的财税政策。将慈善捐献享受税前全额扣除的待遇作为全国统一政策加以实施；遵循国际惯例，允许慈善机构从慈善捐献中提取管理与运行经费，以此改变慈善机构无米之炊的困境。第四，依靠制度保障，建立和完善相关制度。根据中央的精神，各级政府当务之急应该把慈善事业发展列入经济社会发展规划和工作计划，制定本行政区域的《慈善事业发展指导纲要》，并把十一五规划与“纲要”有机衔接起来。另外，政府还可以建立健全慈善信息公示制度、重大慈善活动备案制度和慈善组织诚信评估制度，通过颁发规范性文件，解决当前存在的多头募捐、层层募捐、多头求助的问题，理顺募捐市场秩序，为慈善事业发展提供服务平台。第五，努力形成有利于慈善事业发展的社会氛围。如领导干部带头参与慈善活动、大众传媒强化企业、公众社会责任与公共道德的宣传、社会各界弘扬和崇尚慈善人物等。
其次是“退”，即慈善事业坚持市场选择优先的原则，凡是市场和社会能做的事一律由市场和社会去做，政府要果断地从这些领域中退出，实现政府职能归位。政府转变职能核心是退，要从“无限政府”退到“有限政府”，从“大政府”退到“小政府”，从事无巨细退到宏观管理，从什么都管退到有管有放，切实把社会广泛参与，各方合作动员这篇文章做好，这是慈善事业持续健康发展的动力。第一，真正发挥慈善事业的社会功能。慈善事业的直接社会功能，是发展社会救助，关爱贫困群体。这对于积极化解由于贫富差距而带来的社会矛盾和社会风险，推动社会文明进步，具有最直接最基础的意义。“小政府，大社会”是社会结构转型的必然要求，要学习和借鉴慈善事业发展较快国家、地区的通行做法，大力发展慈善事业，把政府社会救济和社会福利方面的部分事务性职能转移给有资质的慈善组织，国家在加强监管的同时给予可能的支持，如划拨部分社会福利基金给慈善组织，用于慈善救助，壮大慈善事业力量，增强慈善事业发挥社会功能的实力。第二，拓宽筹资渠道，采用灵活多样的募集机制吸引社会参与。要引进现代慈善的观念，通过举办参与广泛的群众性活动，使慈善活动深入人心，进而提升募捐水平。在拓宽筹资渠道上，一是要积极开辟固定的捐赠渠道，实现慈善资源的稳步增长，如福利彩票所筹公益金，每年提取一定比例用于慈善事业的发展；如以企业和个人冠名的专项基金；如动员企业、个人定向认捐救助项目等。二是要建立经常性的筹资渠道，扩大筹资范围，不人为设定捐赠下限，不以慈善捐赠数额大小为标准，动员社会小额募捐，开通网上捐赠渠道。三是精心策划和挑选一批慈善项目，打造成慈善品牌项目，来吸引更多的捐赠者。第三，普及慈善意识，传播慈善文化，广泛开展慈善活动，聚集广大群众广泛参与。慈善机构一定要引入市场经营机制，积极开展生动活泼、形式多样的慈善活动，多渠道地宣传慈善事业、慈善活动、慈善政策，特别是宣传热衷于慈善事业的企业及企业家的善事善举、助难意识、慈善理念、慈善业绩。第四，群策群力，发挥好五方面作用。即发挥国家机关的带头作用；发挥党员干部的率先垂范作用；发挥企业在慈善募集中的主力军作用；发挥社会热心人士的典型示范作用；发挥慈善义工的作用。
最后是“促”，即各级政府在加快职能转变的同时，要加强慈善事业的组织指导，促进慈善组织加强自身和工作体系建设，提高公信力。慈善组织的公信力是一个有实际影响的指标，是保持慈善事业生命力的关键所在，直接关系到捐赠者对慈善组织的信任度，直接关系到慈善组织的募集能力。慈善组织要不断加强自身的队伍建设、制度建设和形象建设。慈善工作队伍除了发展壮大志愿者外，应该逐步实现职业化，通过学习和培训，提高慈善工作者的慈善工作知识和技能，当前，应该学习上海、北京等地的做法，在政府编委会设立“社团编制”，待遇参照事业编制人员，这样可解除慈善工作人员的后顾之忧，也有利于优秀人才的加入。慈善组织作为连接捐赠方与受助方的桥梁和纽带，需要严格自律，内部要不断完善规章制度，加强自我约束，外部要完善政府监督、社会（舆论）监督和捐赠人监督，保证慈善机构运转顺利、款物安全，增强捐赠者的信心，从而真正发挥慈善事业的主体作用，提高慈善活动的权威性和号召力。
（作者单位：重庆行政学院）
建立和完善我国政府信息公开制度
韩春荣 胡成华
改革开放以来，在推行依法行政，推动国民经济信息化等背景下，各地和各部门倡导行政公开原则，都制定了一些政府信息公开的规定，引入了诸如公开招标、公开招考、政务公开、公开办事制度和结果等政府信息公开制度。这些措施推动了政府信息公开制度的发展，保证了公民知情权的实现，并使政府信息公开迅速成为全社会普遍关注的焦点。但是，我国的政府信息公开制度仍然存在许多问题，面临许多困难，与世贸组织各项原则所给予的规定还相距甚远，与世贸组织的其他成员国特别是发达国家在政府信息公开方面的差距尤甚。这些问题主要有以下几个方面：
一是政府公务员的观念亟待提高。因为信息时代的发展，必然对传统行政权力的行使提出更高的要求，如透明度更高，更加规范等，这势必对公共权力的行使和运行起到一定的限制和监督作用。但这也容易引起极少数公务员的抵触情绪。从这个意义上说，更新观念，转变行政运行方式，将是对公务员的一个严峻的考验，也关系到政府信息公开制度能否真正实现。二是传统政府运作机制的障碍。我们知道，随着市场经济的发展，我国政府管理运作体制及机制，虽然有了很大的改观，但一些深层次的问题并没有解决，如机构设置不合理，政府各部门职能交叉、重叠，审批过多，办事没有严格的程序，透明度低，暗箱操作等。所有的这些问题都会成为推动政府信息公开制度发展的重大障碍，也就是说，只有这些问题得到真正有效的解决，政府信息公开的推进才具有实质意义。三是我国社会整体的信息化水平低，也在一定程度上制约着政府信息公开制度的发展。政府信息化的推进，必须建立在社会信息化基础之上。因为政府信息化很难孤立地进行，离开企业、社会乃至个人信息化，政府信息化就将失去基础。从目前我国实际情况看，整个社会的信息化水平较低，这必然会在一定程度上对政府信息公开制度的发展产生制约因素。
根据我国的实际情况，笔者认为建立和完善政府信息公开制度应从以下几方面入手：
一、转变传统观念，修改相关法律
长期以来，受传统观念的束缚，政府的许多重大决策都是在小范围少数人中传达；对政府的行为规范，广大的行政相对人知之不多；公民对自己应该拥有哪些相关的权益也很模糊；政务公开，政府行为透明化的观念根本不具备。因此，给政府的“暗箱”操作提供了温床，政府工作人员对在封闭状态下行使职权视为理所当然。但是，传统的陈旧的观念已不能适应时代的需要，无法与WTO规则相匹配。所以，我们首先应转变思想，科学地界定公开与保密的关系，然后在新思维下，重新修订诸如《保密法》之类的法律。贯彻政府透明度原则，最为重要的是处理好公开与保密的关系。我国现行的保密法制定于10多年前，在诸如定密、解密、泄露处罚、救济机制等一些重要制度设置上己远落后于实际发展的需要。若以这种状况加入WTO，或者会出现该保的密保不住，或者会出现难以符合WTO对透明度的要求。就立法而言，通过修改保密法等法律，进一步保障公民的知情权，不失为一种有效的选择。
在我国，对于保密文件以外的政府信息是否应该公开一直没有一个科学的认识和统一的规定，结果造成定密范围过大，并使保密文件与非保密文件一样，完全对公众封锁和保密。在国外，政府信息公开是原则，保密文件只是政府信息公开的例外。只有对非保密文件进行合理的分类，并明确哪些可以公开，哪些不应该公开，才有可能科学地定密，并在此基础上实现政府信息的公开化。在确定公开的范围上，目前保密法与刑法的协调也是一个必须解决的问题。另一个重要的领域是政府信息与档案的相互关系。在国外，档案属于信息自由法的调整范围，除少数例外的档案外，档案应与其他政府文件一样对公众开放。我国的政府信息实际可以分为档案与非档案两类，档案由档案法调整，非档案文件则由任何法律调整。我国《档案法》原则规定国家档案保存30年后才允许向社会开放，这实际上限制了政府信息公开。
二、充分利用电子政务，实现政府信息公开
政府信息公开并不是没有成本的一项制度，信息的保存需要成本，为公民提供信息也需要成本。在传统体制下，公民可能不得不分担这种成本，甚至会使某些公民因经济原因而无法获得政府信息。但互联网的出现，政府推行电子政务，彻底改变了这种状况。通过在互联网上公布政府信息，可以减少公民的信息申请和相应的成本负担，极大地降低获得政府信息的成本，使全体公民可以平等地行使其知情权。同时，对于政府机关而言，利用互联网发布政府信息也便利其管理和信息保持，减少了大量的事务性工作。
从长远考虑，应该深入研究互联网给政府信息公开所带来的新问题，包括技术的快速更新对信息保存方式的挑战、信息的分类与定义、信息的公开与信息的安全、信息来源多元化问题等，从而能够趋利避害，充分发挥互联网的作用。
三、推进政府信息公开进程，保障公民充分利用信息的权利
根据有关资料统计，我国80%以上的有用信息都是由政府掌握，但由于缺少统一的法律规定，这种情况势必会阻碍信息自由流通和信息产业的发展，难以适应WTO对政府透明度的要求。
政府信息的自由流动和使用，如同加速流动的银行资金，会产生巨大的经济和社会效益。从这个意义上看，引入政府信息公开制度，决不仅仅是为了符合WTO的要求，更是我国市场经济的内在需要。而要真正引入政府信息公开制度，必须从制度和观念上进行深刻的变革，废止各种不适应市场经济与信息社会要求的陈旧规定，打破各种阻碍政府信息自由流动的实际障碍，保障公民有权得到和自由利用政府信息。
四、完善政府行政公开程序，尽快制定一部统一的《政府信息公开法》
我国政府信息公开制度的最大问题是仍然没有统一的立法，也没有相应的归口管理部门。目前我国各种形式的信息公开往往具有各自为政的特点，相互之间缺少统一性和协调性，对于信息时代的信息公开问题缺少全盘规划和部署，种种改革仍停留在渐进性改革的思路上。这就使得各地方各部门在改革中缺少相互协调和配合，并使某些改革措施难以出台。这种状况如果持续下去，在加入WTO的情况下，我们一些地方和部门的做法就很可能被认定为不符合透明度原则。因此，应尽快制定《政府信息公开法》和统一的《行政程序法》，使中国行政公开法律制度与WTO规则的要求相互衔接。通过制定《政府信息公开法》，规定公民、法人和其他组织可以获得政府情报信息的途径、程序，政府不予公开的情报信息内容，政府公开情报信息的时间、地点与方式等。统一的《行政程序法》是行政公开原则的载体，行政公开原则是行政程序法的核心，通过统一的行政程序法将行政公开原则具体细化为：告知制度、说明理由制度、咨询制度、听证制度、获得信息制度、行政决定公开制度等，以此来增加行政行为的透明度，规范市场秩序，防止行政权的不规则运行而导致市场经济“游戏规则”被破坏，促进市场经济健康、有序的发展，以适应WTO透明度原则的要求。
（作者单位：****铜梁县委党校）
