论地方政府公共服务的竞争与创新机制的构建——从地方政府公共服务制度主要缺陷谈起
张娟
一、地方政府公共服务的制度变迁
在高度集中的计划体制下，政府是社会资源唯一的配置主体，直接生产和供给地方公共物品（甚至包括大量的私人物品）和服务。这种单一的配置方式有信息不充分，决策机制不合理，激励机制严重匮乏的种种弊端，从而导致了地方公共服务的资源配置效率低下，公共物品和私人物品的供给长期短缺。这就使得政府面临严重的财政危机，管理和运作受到极大的挑战。因此，为了化解财政危机，回应市场经济的发展要求，中国政府推进了公共服务制度的一系列变革，在公共服务领域中地方政府的地位、角色、制度安排和行为方式均发生了重要转变。
（一）公共部门在资源配置中的职责与范围得到重新界定
在我国建立市场经济体制的过程中，市场在资源配置中起到了基础性作用，因此各级政府则逐渐退出了竞争性产业部门和私人物品生产部门，集中资源加强投入到包括基础设施、社会保障等在内的公共服务领域，以此促进经济和社会的发展。
（二）中央与地方政府公共服务权责划分更加明确
随着分税制的推行，从1994年起我国分级财政体制逐步构建，各级政府各自编制和执行自己的财政预算，确定各自的公共服务的数量与结构，大体上能够自收自支，自求平衡。
（三）地方政府公共服务日趋民营化
地方政府在公共服务的制度安排上，开始有选择地将一部分公共服务的生产向私营部门开放，促进了公共服务供给与生产相对分离，一定程度上提高了公共服务的供给效率。
二、地方政府公共服务制度的主要缺陷
（一）地方政府公共支出偏向经济建设，而对公共服务的投入不足
从目前我国的财政体制看，基本上还是“建设财政”，在竞争性、盈利性领域和基础设施的投资，地方政府财政支出占了一半左右。而对社会保障、义务教育、公共卫生等公共服务的投入严重不足。“据世界银行统计，1994—1997年高收入国家公共教育支出占GNP的百分比约为5.4%，欧盟国家这一比重为5.3%，而中国同期比重只有2.3%。1990—1998年，高收入国家的公共卫生保健支出占GNP的百分比为6.0%，欧盟国家这一比重为6.7%，而中国同期比重只有2.0%。”
2003年中央财政用于教育、科学、文化、卫生事业的投资是855亿元，仅占中央财政总支出的5.46%左右。可是，就在这一年的一场SARS危机集中体现出我国目前财政体制的缺陷以及由此造成的严重后果。各级政府迫切需要改革财政支出结构，将公共支出的重心转移到公共服务领域，实现由“经济建设型财政”向“公共服务型财政”的转变。
（二）各地政府间横向比较公共服务水平严重失衡
各地方经济和社会发展的水平的不同，使各地方政府的财政收支规模也有较大差异。地方政府之间在公共服务的供给上存在着比较严重的地区失衡问题。“如上海市2002年人均教育、科学的财政支出为960.80元，人均社会保障与救济的财政支出为204.28元，而贵州省同期的这两个指标分别为187.19元、79.9元，仅分别为上海市的19.48%与39.11%。”
（三）各级政府财政紧张，公共服务水平下降
1994年起我国虽然推行了分税制，但各级地方政府之间却实际上是分税制与原有包干上交体制的“双轨运行”。各级地方政府需要层层向上集中财政收入，而上级地方政府又将本应由其财政负担公共服务支出全部或部分下放给下级地方政府。这样，地方基层政府普遍出现财政紧张、财政危机，有的甚至出现财政破产。财政危机必然会导致地方政府（尤其是县乡基层政府）公共服务的数量和质量大幅度下降。
（四）地方政府公共服务在城乡的分配缺乏公平性
从我国的现状可以看到，城市居民生活的市政设施条件优越，交通、能源等基础设施都相对发达，义务教育基本普及。与此相比，农村的基础设施建设、教育、医疗卫生等方面的供给均低于城市。进一步看，在城市里面，也存在有分配不公的现象，最需要住房、教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的弱势群体和贫困阶层，也不能享受到足够的公共服务。
（五）地方政府公共服务的决策缺乏民主与公开性
地方政府公共服务决策的民主与公开性主要取决于公共服务预算的公开性。在现实运作过程中，地方政府财政预算决策参与者只是极少数的地方官员，而作为公共服务对象的“纳税人”，即地方居民和企业几乎无法知晓本地区的财政预算决策究竟是怎样做出的，公共服务的安排究竟是怎样的。并且像亚里士多德所说：“社会个体在享受公共服务时，凡是属于做多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务。”由于人们政治参与的热情不高，更使得政府公共服务缺乏民主的群众基础。
三、地方政府公共服务制度性缺陷的负面影响
（一）公共部门凭借垄断地位，在公共服务中攫取超额垄断利润，损害社会公共福利
公共服务由公共部门垄断生产，使得垄断行业作为市场上某类公共服务的唯一供给者，控制了该物品和服务的供给市场。一些公共服务的垄断性行业如电力、医院、自来水、教育等，所提供的公共服务的价格增长速度远远高于其质量的提高水平，这让公共部门获得超额垄断利润，而“纳税人”作为公共服务的消费者，却不得不承受垄断市场上产品品种单一、价格高昂的巨大社会福利损失。
（二）地方公共服务的短缺导致地方基层政府的“空壳化”
财政是政府赖以存在和运作的基础，是政府提供公共服务的基础。县乡两级的地方基层政府所面临的财政危机，使得其在保证工资发放和组织运转后，已经没有剩余财力履行其所必须承担的社会管理和公共服务职责。地方政府的核心职能本应该是提供地方性公共服务，而不履行或无力履行提供基本公共服务的职责，地方基层公共权力机构就会在组织上和管理上出现“空壳化”的趋势。
（三）公共服务的垄断是大量寻租行为的诱因，导致腐败蔓延
近几年公共服务虽然向一些私人部门开放，但一些地方政府通过行政管制手段构筑某些公共服务生产的进入壁垒，赋予某些地方企业以特权和优惠，来阻止潜在的竞争者进入。为了获得特权和优惠，一些地方企业就需要付出一定的“价格”，寻租活动就这样在公共服务领域发生了。在被查出的腐败案件中，涉案的腐败分子绝大多数是在与公共服务相关联的事务中或主动或被动地“下水”的。
（四）公共服务的短缺会导致社会的不稳定
随着经济增长和社会发展，社会公众对公共服务的需求会呈现出跳跃式的增长。如果政府的公共服务供给不能够有效满足社会的公共服务需求，就会形成公共服务短缺。由于公共服务短缺而引发或加深的农民负担问题、收入分配不公平问题、公共安全问题、公共卫生问题、公共道德问题、公共教育问题以及社会保障问题等，使得我们在经济繁荣的同时，不安全感却不断上升，引发社会的不稳定。
四、地方公共服务竞争机制的创新
（一）地方公共服务供给主体进一步从单元到多元进行结构创新
地方公共服务结构创新就意味着：打破地方政府垄断公共服务的格局，进行公营部门的公司化改造与革新，在此基础上进一步引入民间资本，通过竞争机制实现公共服务主体多元化以及公共服务供给的市场化、社会化。政府的职责则主要在于掌舵，政府应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。并且应将确定问题的范围和性质为己任，把各种资源的配置手段结合起来，通过穿针引线来实现地方公共服务的目标。其次，还要推进事业单位的改革，社会事业社会办，政事要分开。也就是说我国必须打破传统的政府垄断公共物品供给的局面，将部分公共服务职能让渡给企业、社会中介组织和社会团体，实现地方公共服务的官民合作。
（二）地方公共服务进一步实现从垄断到竞争的供给过程创新
公共选择理论和新制度经济学认为，种种行政负面问题归根结底是由于政府处于垄断地位造成的。公共服务供给被地方政府垄断将不可避免地导致资源配置的低效率，只有完备的市场竞争机制才能实现市场供求的瓦尔拉均衡和资源配置的帕累托最优。因此，地方公共服务供给应引入竞争与激励机制。
戴维·奥斯本认为：“公营部门优势主要体现在稳定性，不受偏爱的影响；私营部门优势主要体现在革新的能力，产生资本的能力，获得规模经济的能力；第三部门优势主要体现在同情心、责任心、产生信任的能力。因此公营部门最适合政策管理、维护公平、防止歧视、提高社会凝聚力；私营部门最适合经济任务、进行投资、产生利润；第三部门最适合社会的任务、志愿劳动的任务、加强社区的任务。”可见，公营部门、私营部门及第三部门各具优势，那么作为掌舵人的政府，就应在依据成本效益原则制定的公共服务主体的标准体系与结构下，使公营部门、私营部门及第三部门之间构成一种竞争框架：公营部门与私营部门间的竞争；公营部门与公营部门的竞争；私营部门对私营部门的竞争以及公营部门、私营部门及第三部门间竞争。用竞争取代垄断，政府在整个公共服务的实施过程中进行监督、指导、调节，以保证公共服务的最优化。
（三）地方公共服务需要进行以成本与效益为原则的评估机制创新
评判政府治理水平和效率的重要依据就是政府绩效。传统行政管理评判标准关注的是投入和过程，而现代新公共管理的绩效评价机制强调将结果和投入结合起来。我国目前的现实情况就是地方政府公共服务供给的输出功能与输出结果很不相称。我国行政管理财政支出占财政支出总额的比重从1980年的6.21%猛增到1996年的13.11%。由于行政管理支出的急剧增长，使得我国政府本来就很吃紧的财政状况更加捉襟见肘。这样一来，我国人民群众日益增长的公共服务消费需求则更加不能得到满足。因此，必须改革地方公共服务评估机制，把成本—效益原则作为其主要标准，重建政府绩效的考核指标体系，降低政府支出成本，提升地方政府公共服务的输出绩效。并且，公共服务供给应在公营部门、私营部门和社会（中介组织，第三部门）间进行成本—效益的核算与比较，通过竞争确定公共服务供给主体，寻求公共服务方案的最优。以此降低政府公共服务成本，使效益高于成本，提高政府绩效。
（作者单位：西南政法大学）
