第三节 公务文书的特点和作用
一、公文的特点
国家机关公务文书的特点主要是两条：依法行政的有效性和严格、缜密、规范的体式。
1.依法行政和进行公务活动的实际有效性 公文是代表国家机关立言，行使法定职务权限的意志，具有不可置疑的法定权威性和政治权威性。公文依靠它所具有的法定权威和政治权威即刚性特点，宣传国家的方针、政策和路线，依法行政，进行各种有利于国家和人民的公务活动，这就是党和国家依法制发公文所体现的有效性和约束力的特点。
2.严格缜密的规范体式 公文的规范体式，一是严格，二是缜密。首先是严格：《公文处理办法》所选择的文种十分严格，只有十三种。其中每一文种的内涵及其作用都规定得十分严格、明确。其次是缜密：一件公文的内容从眉首、主体到版记三大块共有二十个项目，每一个项目该怎样填怎么写，不该怎样填怎么写，都有明确的选项。还有，文件的用纸规格、排版式样、用印位置等等，都制订了很缜密、很细致的规范，简直毫厘不爽；从而，使体现和反映整个国家运作的成千上万件的公文具有科学化、制度化、规范化的特点。
二、公文的作用
公文有五大现实作用，即：施法行规作用，领导与指挥作用，联系与知照作用，宣传与教育作用和凭据与记载作用。
1.施法行规作用 为了国家机关的正常运转，为了维持社会生活的正常秩序，国家经常需要颁布一些法律、条例、规定、办法等法规文件，这些法规文件都是由机关单位或机关首长以命令（令）、决定、通知等文件公布施行的。而所有这些公务文书及法规文件都具有法定效力或法定约束力，都是党和国家机关依法治国、依法办事的体现形式和重要工具。
2.领导与指导作用 在国家行政系统中，上级机关同下级机关有领导与被领导的关系。上级机关有对下级机关的工作发布命令、指示和指导性意见的权利和责任。上级机关还要经常听取下级机关的计划、总结、报告、请示等方式以了解下级单位所面临的情况和问题，及时地下达指挥性的文件如决定、通知、批复等，对下级机关的工作实施领导与指导，以及时调整各种行政措施等责任。
3.联系与知照作用 公务文书是机关上下左右之间进行公务联系与沟通的重要手段。
机关单位之间和部门之间通过公文沟通信息，请示和答复问题，指导、布置和商洽工作，报告情况，交流经验和处理问题等；这也是公务文书在整体上发挥上下了解和彼此协调作用的一部分。
4.宣传与教育作用 公务文书在依法行政和进行复杂公务活动的过程中，要宣传党和国家的方针政策，教育群众为实现党和政府所确定各项任务而努力，这就是公务文书的宣传教育作用。因此，除了强制性的命令（令）等少数文种的内容只讲“必须怎样怎样”外，一般来说公文的内容之一也包括宣事达理，说明“为什么”和“应当怎样做”，以统一思想认识，使各方面自觉贯彻执行。一些政策性文件，如****中央《关于经济体制改革的决定》，其本身就是宣传教育的教材。即令一些批评错误的通报或惩处决定，也因其包含着“因此”、“所以”的因果阐述，而能起到教育和鉴戒作用。
5.凭据与记载作用 公务文书是处理公务的凭证与依据，并作为公务活动的真实记载。有了公文这种书面材料，各项工作的进行才能做到有据可查，有案可考；才能避免不讲政策、不讲根据的非正规化的习气；也才能防止在工作中缺乏效果、走弯路和犯错误的缺陷。
公文真实记载着公务处理的依据和处理的过程；同时也就是使公文得以转化为历史档案的基础。
上述五个方面的作用是就公文的整体而言的，不是说每件公文都要具备或都能完全具备上述作用的。有的公文兼有全部作用，有的公文可能只具备某几项作用，总之并不一定要求完全具备上述一切作用。
三、公文的现实作用和历史作用
公文的作用又可分为现实施行效用与历史资料效用。现实施行效用有一定的时间性，可以称之为公文的时效性。一般说来法规性、政策性公文时效性较长；而处理某一具体工作、某个实际问题的公文，时效性就较短。总之没有一份文件是永久有效的。一旦文件的具体使命完成了，或者随着时间推移、形势发展、情况变化等，原有文件的内容已不能适应，这时文件就失去了时效，需要代之以新的文件。
起着现实施行效用的文件，称为现行文件。然后现行文件失去时效，转化成为历史文件。这时一部分文件无保留价值经批准当场销毁；一部分文件有保存价值转为历史资料保存，进档案馆。历史资料是历史的真实记录；作为历史资料，可供人们正确认识历史问题而发挥其历史资料的作用。现实的施行效用和历史的资料效用都是工具性作用，唯它们在时段和性质上有所不同：一个制发专为施行；一个存档备为历史研究；研究是施行后的事情。
第四节 公务文书的体式和处理程序
制发公文是件极其严肃的事情。为了维护公文的严肃性，使公文的处理做到准确、及时、安全，以及实现科学化、规范化、制度化，******在《公文处理办法》中对通用公文有一套特定的格式、处理办法和运行管理程序。
一、公文文件与格式
公文以实用为目的，其表达方法兼有记叙文、说明文、议论文等一般文体的特征，而逐步发展出来的应用文体，严肃性、准确性、简洁性、程式性是公文文体的风格特征。所谓严肃性，是指公文事关国家大局、亿万公众，一字一句必须以极为严肃的态度出之，万万不可随意马虎。所谓准确性，是指公文所叙述的事实，所表达的观点和意向，都要实事求是、准确无误，断然不可胡编乱写。所谓程式性，是公文在篇章结构、行文款式中都具有的规范格式，通篇的眉首、主体、版记必须符合规范，任一项目不可乱填乱涂。所谓简洁性，是指公文用词、用句、用语都必须高度简洁；不可欲说还休、言不及义，也不可东扯西拉，废话连篇，更不可言辞失据，信口开河。这就是公文文体的体式的必备风格。
二、公文格式规范化
根据******办公厅发布的《公文处理办法》的有关规定，国家制发了中华人民共和国国家标准《国家行政机关公文格式》。标准格式除对公文形式、字形大小、纸张大小、图文、颜色、印刷等作出细致规定外，主要是对公文各个要素、标识、规则一一作了具体规定。根据这个规定，公文分为眉首、主体、版记三个部分。
1.眉首 眉首部分在公文首页上端，包括：（1）公文份数序号；（2）秘密等级和保密期限；（3）紧急程度；（4）发文机关标识；（5）发文字号；（6）签发人。眉首部分与主体部分之间用横线隔开，既醒目又庄重大方。
2.主体 主体部分包括：（1）公文标题；（2）主送机关；（3）公文正文；（4）附件；（5）成文时间；（6）公文生效标识；（7）附注。
3.版记 版记部分包括：（1）主题词；（2）抄送单位；（3）印刷机关和印发时间。
此外，《国家行政机关公文格式》又对页码、公文中的表格等，以及公文的特定格式即信函、命令、会议纪要三种公文格式，也做了专门规定。这三种公文格式通常比较混乱，故作专门规定。
三、公文主要构成部分的具体规定
1.眉首 公文眉首共包括6项要素，它们是：
（1）公文份数序号。公文份数序号又简称为“份号”，它是将一份公文文稿制成若干份数时，在每一份复制文件的特定位置上所标识的该份文件独有的份数序号；并且规定份数序号必须使用阿拉伯数字编定，如“001”、“002”……等。这种份数序号或“份号”是由于公文的保密需要，用于查考文件的制发总数和它们的去向。因此，只制发一、二份文件和无保密需要的文件，以及公告类的普发性文件，一般无需标识份数序号或份号。
（2）秘密等级和保密期限。秘密等级是标识公文保密程度的标志。公文如需标识秘密等级则分别根据情况用黑体字标注绝密、机密、秘密字样。如需同时标识文件保密期限，在保密级别后边亦用黑体标识年或月，并要在保密级别与保密期限两者之间加“★”号隔开。
（3）紧急程度。紧急程度是对公文送运时限的要求。紧急程度的公文分别标明“特急”或“急件”。其中电报应分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。具体的“特急”、“急件”或“平急”的时限要求是多少，可由各级党政机关主管部门自行确定。
（4）发文机关标识。发文机关标识也就是人们通常所称的“红头”，它是承担文件的制发者和责任者，由发文机关的全称或规范化简称加“文件”两字组成。对一些特定的公文可不加“文件”两字，只标识发文机关全称或规范化简称，如信函类。
联合行文时主办机关名称应当排列在前。党政机关与同级或相应的军队机关、人民团体的“文件”，置于发文机关名称的右侧。
发文机关标识的具体位置有两种。一是用于平行文或下行文；另一种是仅限于上行文。
主要的区别是上行文为上级机关批示文件之用，它的预留的版面（版头）位置较为宽大一些，便于书写文字。
（5）发文字号。发文字号简称“文号”，也称文件编号。它是公文制发机关按照发文顺序编列的公文“代号”，主要作用是便于对公文的统计、查询和引用。发文字号由机关代字、制发年份和序号组成。如在******“国发〔2001〕2号”文件里，“国发”是发文机关（******发文）的代字；“2001”是发文的年份；“2号”为文件的序号。
发文字号中的机关代字，一般有两个层次组成。第一个层次是制发文件机关的代字；第二个层次是发文机关主办文件部门及其有关事务（业务）的代字。如“浙政办〔2001〕2号”文件，其中“浙政”是浙江省人民政府机关代字，“办”是第二个层次，是指浙江省人民政府办公厅的代字，它是主办“2号”文件的具体部门。总起来说，发文字号，它的作用和意义一是便于及时了解已发文件的数目，利于控制与管理；二是便于查找、引用和归档，这对发文机关和受文机关都是必要的。
（6）签发人。签发人是公文眉首六要素之一。为使上级单位的领导人了解下级单位谁对上报事项负责，在请示、报告、意见等上行文中应标识签发人。会签人应是发文单位的主要负责人，即各级行政机关的正职或主持工作的负责人。在联合行文时，可能有多个签发人，都应在文件上会签，会签的次序，应在主办单位签发人之后，依次排列。
2.主体 它是公文的核心。但按国家标准文件《国家行政机关公文格式》规定，主体一词是指整件公文中三大块即眉首、主体、版记之一的“主体”，是整件公文的主要构成部分。
其位置在眉首与版记之间，它共有7项要素，其中第6项中有3个小项。
（1）公文标题。标题是公文的“眉目”，它一般由发文机关、事由和文种三部分组成。发文机关要一如法定名称或规范化简称，“事由”中应当准确简要地概括公文的主要内容，并明确写明文种。发文机关除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。例如《****中央******关于治理向企业乱收费乱罚款和各种摊派等问题的决定》（1997年7月7日），其中“****中央”、“******”是发文机关；“关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题”是事由；“决定”是文种。标题内不加标点符号，一句话念到底。公文标题采用介词结构形式，通常使用的介词是“关于”。
在实际工作中，公文标题按照发文机关名称、发文事由和公文种类三个要素是否完全具备及其组合情况的不同，可以将公文标题划为四种形式（略）。
有些法规性公文在标题之下，还有题注一项，用以说明某项法令、规定等获得通过或批准的时间、程序或开始生效的日期。题注一项的内容要写在括号中。
标题最应注意庄重、简短、明确，坚决杜绝冗词赘语。
（2）主送机关。主送机关是指公文的主要受理机关；受理机关应当使用全称或规范化简称、统称。它又称上款、抬头。上行文一般只写一个主送机关，不宜多头主送；如果还有其他机关需要掌握有关情况，可用抄送的形式发送公文。下行文有专发性和普发性两种。专发性的公文是专门向某一机关下发的公文；这种公文的主送机关也只能有一个。普发性的公文是指内容涉及面广，因而需要向多个机关下发的公文。这种公文的主送机关不止一个，但在排列主送机关名称时要确定一个合理的顺序。有时一份公文的主送机关有许多个，为使行文简洁可用泛称、泛指或统称，甚至可以不写主送机关。公开发布的普发性公文通常就不写主送机关。
