（二）农业发展银行政策性金融功能严重弱化早期农业发展银行还承担着以固定资产贷款为主体的各类农业开发和技术改造贷款等生产性贷款和扶贫贷款等功能，后期由于政策调整，农业发展银行仅在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，其业务功能弱化为单一的“粮食银行”，抑制了政策性支农作用的发挥。另外，作为商业性金融机构的农业银行代理部分政策性金融业务（如扶贫贷款与政府贴息贷款），导致农业政策性金融资金的使用效率和效益不高。这种农村政策性金融制度安排与解决我国农业长期投入严重不足、农业基础设施脆弱、农业科技水平落后、农业抵御自然灾害能力不强和农业发展后劲不足等问题的要求很不适应。
（三）农村信用社垄断性供给的弊端
农村信用社几乎是农村金融市场上唯一的正规金融组织，据统计，截至2005年末，宁夏农村信用社农业贷款余额94.61亿元，占其全部贷款余额的72.1%，占全部金融机构农业贷款余额的94.9%，累计发放农户绿色贷款证43.9万本，农户持证面达46.4%，可以肯定地说，农村信用社在大力支持“三农”和不断推进自身改革方面取得明显进展。同时，其垄断性供给的弊端也同样明显：一是相对于庞大的资金需求而言，农信社独木难支，长期超负荷经营不利于其稳健可持续发展。二是因缺少充分竞争，在贷款定价方面拥有单向决定权，利率普遍上浮（有的一浮到顶），加大了农户贷款成本，自身贷款定价能力难有提高。三是追求规模效应的盈利性偏好使其经营中的商业化倾向难以避免，资金流向相对收益率较高的城镇或非农部门。最后，农村信用社自身在完善内部治理结构、创新金融产品和金融服务、提升风险管理和防范能力方面步伐缓慢。
三、农村金融环境的特殊性和非正规金融的勃兴
（一）农村金融环境的演进决定了非正规金融存在的必然性
农村非正规金融的历史由来已久，这是由小农经济的特点决定的。传统小农经济即分散农户自给半自给的简单再生产，具有规模小，周期长，风险大，因而商业化的正规金融难以进入的特点，所以历史上小农经济才天然、长期地与民间借贷相结合。
在计划经济体制下，一方面，取缔了私有金融活动，所有金融机构都是国有或集体所有，贷款对象很少涉及个人或家庭；另一方面，农民参加集体生产、分配、交换甚至消费都是在生产队的指令下进行，农户发生的只是最简单的现金储蓄行为，不可能也没有必要参与借贷活动。在农村人口膨胀，土地资源短缺的压力下，大包干以来恢复的基本上是传统的小农经济，这使得高度分散的小农经济与民间借贷之间有机会恢复历史上长期存在的必然联系。
改革开放以来，随着所有制结构的变革，一系列非公有制经济成分逐步产生并快速发展。这些新的经济成分在它们的自有资金无法满足其扩展经营的需要时，成为资金市场的需求者。农村实行家庭联产承包责任制后，千千万万的农户成了一个个独立的生产经营者，并因此成为资金需求者。而此时，一度是农村金融体系主导力量的国有银行开始大规模退出农村信贷市场。对于大多数农户和新兴经济体而言，信用社几乎是他们谋求外部资金的唯一“正规”渠道。然而，目前的农村信用社根本不可能满足广大农户的资金需求。于是，这些农户以及个体户、私营企业、联营企业、乡镇企业等，便把目光投向了农村非正规金融。正如温铁军（2001）指出的，农村正规金融的退出导致农村非正规金融的迅速成长。
（二）农村非正规金融更能适应特殊的农村金融风险
农村经济的主体是农业经济，其再生产过程是自然再生产与经济再生产相交错的过程，受到自然条件和经济条件的双重制约。当农业企业成为农村金融机构的贷款或其他方式结成的客户时，农村金融机构则承担了来自经济再生产过程和自然再生产过程可能带来风险的双重压力，从而使得农村金融风险倍加。农村经济主体的微观活动及其融资行为具有分散化、规模小、周期长、监控难、风险大等特点，难以进入商业化的正规金融（温铁军，2001）。
与农村经济相对应，农村金融具有自己的鲜明特性：（1）农业基础设施投资多属长期性投资；（2）农业金融短期信用对象是众多小农户或农作物，贷款额度小、种类多，而且业务对象分散，地域分布广；（3）农业生产规模效应小，平均利润率较低；（4）农业金融资金周转时间长，风险高，资金运用缺乏规模效应，贷放对象数量多且分布广，贷放成本高，融资收益率低。
正因为农村经济金融环境中存在的特殊风险使得正规金融机构不愿在农村开展金融业务，农村的金融服务严重不足。与分散的、小规模的、兼业经营的小农经济相适应，民间借贷可以有效避免正规金融机构手续繁琐且须抵押等交易成本过高的问题，而且民间借贷数额自由，期限灵活，投向自由，交易方式比较隐秘，适合农户的心理习惯，易为传统农户接受。这些都是农村民间借贷迅速占领农村信用领域的原因所在。
（三）利率市场化不能完全使农村正规金融取代非正规金融
在此，我们进一步引申出这样一个问题：对于农村经济金融环境的特殊性（尤其是风险较大）而言，是否正规商业化金融实现了完全的利率市场化，就可以在既不需要取缔农村非正规金融活动也不用立法保障农村非正规金融债权的情况下，由农村正规金融机构完全地取代农村地区金融市场？
其实，这样一个命题隐含的前提条件是：利率管制政策是形成农村非正规金融市场的唯一因素。但从我国的现实情况看，利率管制政策只是形成二元金融体系的充分条件，而非充分必要条件。在现阶段，一方面由于我国信用评级制度的发展还刚刚起步，银行很难获取有关借款人资信状况的准确信息，在这种情况下，斯蒂格利茨和维斯所分析的信息不对称情况下的信贷配给将难以避免。另一方面，随着我国近年来不断严格银行机构的信贷制度，面临担保抵押物不足制约的相当一部分农户和中小企业因此而无法从国有农村正规金融机构获得贷款，仍需依赖农村地区非正规金融市场的借贷。
因此，即便是实现了利率的完全市场化，农村非正规金融在逻辑上仍然有存在的可能性和必要性。这样，农村正规金融机构利率市场化只能使农村正规金融机构融通投资的资金数量达到最大，而农村非正规金融的存在，仍可以进一步地增加资金融通和资本形成的数量。根据上述分析可以认为，利率市场化不足以使农村正规金融机构完全取代农村非正规金融活动。
四、农村非正规金融的经济绩效和制度绩效（一）经济绩效：缓解资金供求矛盾，促进金融资源配置
农村正规金融供给不足，服务缺失，非正规金融以其期限灵活、手续简便、及时性等特点，使得那些既不能通过内源融资，又不能从正规金融体系获取资金的农户和企业及时获得了融资服务，缓解了农村资金的供求矛盾，提高了闲散资金使用效率，促进金融资源配置。
据调查计算，仅依靠民间渠道借贷的农户占所有被调查农户的24%，也即有近四分之一农户的融资需求是游离在正规金融的视野之外的；在既从民间又从农村信用社借款的农户中，户均民间借款额比从农村信用社借款额高出2000元左右，这表明即便农户可以从农村信用社贷到款，但仍然无法满足其需要而必须求助于民间借贷。同时，各种类型的农户尤其是普通农户与富裕农户普遍反映农村信用社贷款额度太小，仅能满足其资金需求的1/3，另外2/3只能从其他渠道筹集，其中一个主要渠道就是民间借贷。
（二）制度绩效：优势大于负面影响
1.信息优势。非正规金融的信息优势反映在贷款人对借款人还款能力的甄别上。非正规金融市场上的贷款人对借款人的资信、收入状况、还款能力等相对比较了解，避免或减少了信息不对称及其伴随的问题。非正规金融机构的信息优势还反映在它对贷款的监督过程中。由于地域、职业和血缘等原因，非正规信贷市场上的借贷双方保持相对频繁的接触，不用费力去了解借款人的信息。这种信息上的便利导致贷款人能够较为及时地把握贷款按时足额归还的可能性并采取相应的行动。
经典的“囚徒困境”博弈可以解释这一观点，即由于借款者和贷款者之间因长期和多次交易而建立起的相互信任和合作关系，不仅在抑制契约双方的道德风险方面具有效率，而且违规者还会因遭到社区排斥和舆论谴责而付出高昂代价。约束力越强，成员之间合约的履行率就越高，并且借款者更重视偿还非正规金融贷款，以便与其保持长期稳定的借贷关系。因此其贷款回收率较高，非正规金融交易中的违约成本高于正规金融活动的违约成本。
2.担保优势。首先，许多在正规金融市场上不能作为担保的东西在非正规金融市场中可以作为担保。这类物品因为正规金融机构因管理和处置成本较高或者物品实际价值低而不愿意将之作为担保品。但是在非正规金融市场上，由于借贷双方居住的地域相近并且接触较多，因此担保品的管理和处置成本相对较低。其次，在非正规金融市场上，还存在一种社会担保机制或称隐性担保机制。非正规金融市场上的借贷双方不仅有信用关系，还处于一定的社会联系中。一旦借款人违约，则这种联系被破坏，其带来的损失可能会抵消违约带来的收益。社会担保机制的存在，使贷款人在经济制裁之外还增加了别的制裁方式，从而对借款人的行为构成约束。例如，在合会组织中，如果有成员违背行为规则，那么他就有被开除出去的可能，并且会在经济交往圈中消失。
3.节约交易成本优势。从交易成本看，金融中介的交易成本分为固定成本和变动成本两部分，前者主要是指金融中介分支网络的运营费用，后者则包括契约文书的处理成本、风险确认成本、监督实施成本、搜寻成本及时间成本（赵晓康，2003）。可见与正规金融中介相比较，非正规金融中介节约了大量的交易成本。
4.推进金融改革优势。非正规金融往往是金融创新的源泉。首先，农村非正规金融的发展促使正规金融机构转变经营机制，提高服务质量，增强竞争力，体制外非正规金融的压力成为了体制内正规金融改革创新的动力，这样，通过多元化产权形式之间的竞争，最终将提升金融体系的整体效率。其次，非正规金融组织的运行为农村金融体制改革提供了经验，具有很强的借鉴作用。
5.负面影响和进一步演进的障碍。如高额利率加重了债务人的生产成本和经济负担，抑制了经济的持续发展；许多缺乏法律保护的纠纷（如合同纠纷、利率纠纷、担保纠纷和借据纠纷等）给农村金融运行带来风险，影响社会稳定。更为重要的是，非正规金融只在被分割的小规模市场中（一定区域内）具有竞争性，超越这一区域，将面临信息不对称加剧、法律认同、市场准入等障碍，仅依靠自身向高层次、规范化方向演进面临诸多困难，非正规金融的交易成本将增大，不能像正规金融那样在整个经济范围内重新分配资源。
五、基本结论
过去我们曾认为，农村非正规金融之所以“屡禁不止”，是因为正规金融体系不发达的缘故。因此，等到正规金融体系逐步完善了，这些非正规金融将逐渐消失，非正规金融的出路，就是被正规金融体系“收编”。但是，随着研究的深入，我们发现，这种认识是不正确的。
跟正规金融相比，因为农村非正规金融的产生是借贷双方追求各自利益最大化的产物，因此它更多地体现了市场机制的特点，主要表现在：一方面，与农村正规金融系统的“外生性”不同，农村非正规金融一个突出的特征是乡土社会内生的，具有灵活、方便快捷、借贷双方信息对称、契约成本低等得天独厚的优势。也正是这些内在的比较优势，使得农户比较容易接受。另一方面，正规金融制度安排不能适应特殊的农村金融环境，农村大量的微观融资需求具有分散化、非产出性、一次性和习惯性等特征，而这些融资需求是无法通过正规金融渠道得到满足的，农村非正规金融满足农户金融需求、有效配置农村金融资源的作用也是农村正规金融所无法替代的。
总之，农村非正规金融是应市场需要而兴盛起来的，因而也是农村资金市场的一个参与者。从上述事实出发，合理的政策结论不在于打击取缔农村非正规金融，而是通过一定的制度安排使农村非正规金融的负面影响和社会成本得以有效控制。
（第四章）农村非正规金融走向与农村金融体系重构
美国哈佛大学教授曼昆（N.Gregory.Mankiw）在《经济学原理》一书中指出：“理论上，金融体系是一种节约交易费用与增进资源配置效率的制度安排，其产生与变迁既不是随意的，也不是按照某种意志与外来模式人为安排的，它并不仅仅是一种有形的框架，而是一系列相互关联的演进过程的结晶。”
农村金融体系的重构同样不能按照某种意志与外来模式人为安排。农村非正规金融这一非正式制度安排因拥有正规金融所缺乏的某些特征和优势而更具有效率，对农村正规金融体系的制度改进和建设具有极强的借鉴意义。而对农村非正规金融本身，我们认为鉴于经济相对发达（以县为代表）和经济相对欠发达（以乡村为代表）地区农村非正规金融发展呈现出的不同，在制度安排及政策选择上也应区别对待。此外，涉及农村金融体系重构的基础性体制建设（诸如社会保障机制建设、信用建设及相关立法等）在诸多文献中已有论述，在此我们将不再讨论。
一、规范发展农村非正规金融的路径选择
（一）需求诱致性制度变迁的制度兼容性与经济绩效
制度安排既包括正式制度，也包括非正式制度。正式制度是有意识创造的一系列政策法规，并且存在一定的组织进行监督并保证其实施。非正式制度是指人们自发形成的行为规范，包括价值信念、伦理规范、风俗文化习惯和意识形态等。
