我认为，下一步需要将免费义务教育延伸到高中阶段，覆盖至19～20岁年龄阶段。这就需要财政部多负担三年的义务教育开支。目前中国高中的收费水平是世界上最高的，每年费用约1 100元，大大高于收费水平排名第二的国家（约340元）。因此，只有30%的农村学生进入普通高中，另外20%的学生选择职高或技校。而中国台湾地区的高中入学率在20世纪70年代就达到了100%。目前，财政部表示实行这项改革的资金不足。但归根结底，这是公共财政支出的选择问题。为了中国的长远发展考虑，应把教育投资摆在首要位置。少修几条公路，将更多支出投资于高等教育将对中国长期的人力资本财富增长产生巨大的推动作用。
最后，可以重新设定贫困线标准
根据官方数据，2007年中国共有4 320万人生活在贫困线以下，其中1 480万人属于“绝对贫困”人口。但我们需要对官方数据持谨慎态度，我认为官方数据或许低估了贫困问题。中国政府曾几次下调贫困线，低于贫困线的人口规模越来越小。目前中国制定的贫困线标准过低，如果以国际贫困线为准，中国贫困人口将达到8 000万人。
据报道，国务院正在考虑将贫困线标准调整为国际通行的日收入低于1美元（以1993年美元汇率为基准计算美元的“购买力”），按年收入计算的话，贫困线将由1 067元上调到1 300元。虽然贫困人口翻番难免有些令人尴尬，但此举是一个明确的信号，表明中国政府将正视贫困问题，而且也会使扶贫减困工作的目标更为明确。综上所述，降低收入不平等应该是我们努力的方向。
第六、中国乡村：一道难解的题
欢迎来到新疆。新疆位于中国的西北，这里有全世界最优良的棉花，最明媚的阳光，最甘甜的西瓜，还有我所在的渣打银行支持的农户小额信贷项目。银行经济学家难得有机会来到农村，我十分有幸，于2008年夏天在新疆农村度过了一周时间，在棉花地头流连，和淳朴的棉农聊天。
我们的农户小额信贷项目规模不大，在新疆维吾尔自治区阿瓦提县开展。该项目在第一年为100个农户提供金额为10 000元的小额信贷。原本我们计划的规模更大一些，可是等到所有手续齐备，项目终于可以启动时，已经错过了播种季节。这笔贷款的用途多种多样。棉花种植周期初始阶段需要现金购买种子和化肥等。还有提高生产效率的一次性支出，最常见的是犁田和播种使用的犁具和拖拉机。我访问的一位农民阿育普，用贷款买了一头牛，计划2009年继续贷款，换台拖拉机。另一位农民正计划送小女儿去乌鲁木齐念大学，边远乡村的孩子考上大学很不容易。一年的学费和生活费大概是7 000元。这位父亲用贷款的大部分支付女儿上学的费用，秋天用农业收成来还贷。未来几年女儿上学的花销将占到他年收入的约70%，负担很重。
中国的678 589个村庄仍然让这个国家心忧不已。这里居住着一个巨大的群体，（即便不是绝大多数的话）也是数百万返乡农民工的归巢。我们已经知道，90年代农村整体状况后退了一大步。本届政府执政伊始即将农业问题作为重中之重，极大增加农业投入。近几年农民收入得到显著提高，主要体现在农民工汇回的收入。对仍然留在农村的人来说，能够显著改变他们生活质量的主要是农村公共服务的质量，包括乡村学校、诊所、农业基础设施（灌溉、电力、电话线路等），以及这些服务的收费水平。持续改进这些服务的质量，确保收费合理，对于提高农村地区生活质量至关重要。农村实现了完善的基础设施，中国面临的一个重大难题才能得以妥善解决。
本章我将从四个角度观察中国农村的生活质量。第一，在麻省理工学院政治学教授蔡晓莉的帮助下，我们来分析为什么各地农村基础设施建设会有那么大的差别。几年前她到中国农村考察时取得了一些令人吃惊的发现。寺庙堂观和宗族在乡村的复兴与农村基础设施改善有着怎样的关系，稍后我们将详细阐释。第二，我们来看看政府如何筹划农村投入。90年代农村问题凸显的一个原因在于提供社会服务的财政体系失去了作用。进入新世纪以来，国家加大了农村投入。这里将着重介绍牛津大学黄佩华（Christine Wong）和世界银行学者傅安恒（Achim Fock）的专门研究。第三，我们将随同美国柯尔比学院菲利普·布朗（Phillip Brown）一道探访农村医疗保险取得的进展。政府做了大量工作，扩大新农村医疗合作保险的参与人数，并多次扩大财政投入，但这一领域的挑战依然艰巨。第四，我们再回到新疆，看看中国政府正在大力鼓励发展的使农民能够获得更多更好的金融服务的农村金融机构的发展情况。培育地方金融服务，使人们自己帮助自己，是农村经济发展的最可持续的模式。目前为止农村金融建设效果尚不明显，在本章的最后，我将列出专家提出的三点建议。
饥渴的村庄，谁??慰藉？
生活在村庄里的人需要村干部去张罗很多日常事务，从村里污水排放到村民的医疗保险。但是，尽管承担着繁重的职责，村一级行政部门没有任何正式权力收取税收或制定政策。这是中国行政机构的构成决定的--地方官员不得不提供所有重要的公共服务，而收取税收、分配资金和制定政策的却是他们的上级机关。中国行政机构的构成类似金字塔形，如表6.1所示。这并不代表村干部没有权力--他们的确有，只是他们手中的职权大部分不是法律赋予的（有时也会被滥用）。
改革初始阶段，甚至在改革以前，乡村的所有公共服务都由自己负责，上一级机关不管。村里自己修路架桥，修建并维护灌溉和饮用水系统，本村小学和卫生所也由村里自筹资金解决。这些工事基本上依靠村民的义务劳动和捐献的材料完成。基础教育和卫生所也依靠非税收入、村民捐赠的材料和劳动维持。乡镇所做的事情与村类似，自行修建更大一些的学校，连接村与村之间的道路等。再上一级的县在其辖区内也承担着相似的职责。每一级政府完成这些事情的资金依靠其在本地收取的各项资金。问题的出现是20世纪80年代，地方政府投资办厂，公共服务的资金被挤占，也没有其他资金来源予以补充。位于金字塔最底层的乡村，成为了最大的受害者。
搞清楚中国各级政府机构中的资金流转可谓终身的挑战，极其复杂，除了财政部外似乎鲜有人能弄明白。用很浅显粗略的方式来说大致如此：中央政府获得税收和其他收入，然后在各省之间进行分配。2008年，转移支付总额为8 690亿元，此外还有9 970亿元中央下拨给地方的专项转移支付（大部分为规定用途的）。这意味着地方政府的所有资金来源中接近一半直接来自中央政府。然后，省一级政府再根据支出类型将资金（扣除一定的金额后）分配到地市，再由地市分配到县里，以此类推。在行政金字塔中位置越靠下，分到的资金越少。
因此，尽管大部分税收收入进入中央财政，地方（包括从省到村的各级政府）却要承担所有支出的70%（包括60%的教育支出和40%的医疗支出）。我在图6.1中列出了各级政府在政府支出总额中分别承担的比率。从地方政府承担的支出职责看，中国是世界上最为分权化的国家。其他国家大多是中央政府承担大部分支出负担。如果转移支付体系能够顺畅有效地将资金发配到全国各个地方，那么中国的这套体系仍然可以很好地发挥作用。
但问题就在于，现有转移支付体系做不到这一点，或者至少说在过去的10年中的大多时候没有做到。直到今天，这一问题只解决了一半。1994年，时任总理朱镕基对国家税收财政制度进行了重大改革，同时开征增值税。这一被称为“分税制”的新财税制度确保了中央政府获得大部分税收收入，这次改革从根本上挽救了摇摇欲坠的中央财政体系。税制改革之前，中央政府收入总额占GDP的比重已经降到11%，改革之后开始恢复上升。目前中央政府收入GDP占比的官方数据为20%，如果将所有其他各种收入也包括在内，这一比率还会更高。接近美国政府收入占GDP的超过30%的比重（欧洲国家
的这一比率一般是40%～50%。当然美国政府提供的社会福利保障水平不如欧洲国家高）。然而不幸的是，分税制改革使得县、乡镇和村的财政状况更加紧张，这三级基层政府的收入在政府总收入中的比重，从1992年的30%下降到2004/2005年的17%～18%，而同期它们所要承担的支出却仍然占到总支出的28%～29%。也就是说，它们不得不以更少的资源做同样多的事。图6.2中我绘制了农村地区各级政府面临的财政缺口。
其中一个问题是农村地区基层政府没有分享到多少增值税。更高级层的政府将增值税牢牢攥在手里。村受到的影响最大，仅剩的几种税收被更上级政府拿走。村和乡享受的几点不多的好处可能是县和中央财政增加了农村基础教育投入，稍稍减轻了它们的负担，但总的来看，农村财政状况非常糟糕。国税总局2000年所做的一项研究估计，乡级政府获得上级政府转移支付资金仅1 850亿元，仅为它们筹措资金的一半。为弥补资金缺口，农村各级政府合法征收各项费用860亿元，乱收费400亿元，强迫性村民义务劳动、实际为变相征税达到约560亿元。由此，你可以绘出这样一幅画面，2000年以前，地方政府不得不自谋出路找资金，当地的百姓由此必须生活在乱收费、乱摊派带来的沉重负担之下。
1994年财政制度改革给本已紧张的农村财政制造了巨大压力。为应对这种局面，村、乡和县出售土地使用权以及地上建筑物，并以土地为抵押从地方性银行申请贷款（这其实是非法的）。经济学家于建嵘2000年初所做的调研显示，乡级政府平均债务规模达1 100万元，主要是对本地工业的投资（通常是缺乏统筹考虑和规划，大部分都不幸以亏损倒闭告终）、拖欠的事业单位工资和维持当地社会服务运转欠下的债务。世界银行和国家发展和改革委员会联合进行的一项研究显示，省级以下地方政府基础设施建设总支出的80%～90%可能都由银行贷款来筹措资金。它们估算，2004年每个村民要承担的贷款额上升到250元，意味着当年全国村级债务的规模达到2 400亿元，约占当年GDP的1.5%。图6.3显示了世界银行估算的村承担的平均债务。世界银行经济学家王梅使用57个县的数据估算出，2004年县级政府的债务总额为GDP的14%。今天这些数据很可能更高。没有人真正了解地方债务问题有多严重，但地方政府债务占到GDP的10%～20%是完全有可能的。
地方政府没有更多选择，只能同时依靠自身收取的各类提留和统筹。1993年国务院发布的一项条例规定，农民承担的村提留和乡统筹，不得超过上一年农民人均纯收入的5%。但这一规定经常被置之脑后（或者上报的人均收入数据被虚报，以提高收取的税费）。到20世纪90年代末，中国乡村笼罩着令人心酸的沉重氛围，许多农民被各种合法或非法的税费压得喘不过气来（没有人说得清楚哪些是有法可依的，哪些是无理无据的，也没有上级政府的监督）。2003年，两名中国记者陈桂棣、吴春桃在一本广为传看的纪实报告文学中讲述了发生在安徽的一些沉甸甸的悲惨故事。到1997年底，农村小学和初中教育经费的46%由政府预算以外的资金来源承担，主要是乡统筹费。据蔡晓莉的数据，2000年村收入的59%来自非税收入。总之，农村深受财政枯竭之苦。90年代东部沿海经济繁荣创造的财富没有被最需要财力的地方分享。
乡村基础设施参差不齐的原因
蔡晓莉十分困惑。在90年代末到访的部分村子里，她看到了宽阔平坦的道路、一应俱全的灌溉设施和刚刚整修一新的校舍；而在另一些村子里她却看到泥泞的道路、干旱的农田和风雨中摇摇欲坠的学校。为什么会出现这种情况呢？她思考着谜底。如果所有村庄都必须自筹设施建设所需资金，为什么有的村做得好，提供了体面的公共服务，而有的村却做得差呢？是因为收入差距，村委会选举，抑或是村干部能力的差异？
经过仔细研究300多个村子的数据，她得出了一个令人吃惊的结论。一个村所提供的公共服务水平与其富裕程度没有关系，人均收入水平接近的村提供的公共服务水平差异很大，也不能以1988年开始、1998年在全国铺开的村民选举来解释，也无法以官僚制度的质量来解释。蔡晓莉发现，反而是一些古老的东西造成了今日乡村发展水平的差异。
一个拥有较好的道路和教育设施的村庄背后，最显著的因素是活跃的寺庙活动，或者全村性的宗族组织。最近30年，这两类中国传统的社会组织在很多村庄复兴。根据蔡晓莉的数据，2000年44%的村子具有某种形式的宗族组织。这类组织定期举行仪式和庆祝活动，同时深深“嵌入”当地社会生活，组织捐赠活动，进行小规模的项目建设，如修路等。蔡晓莉认为，这样的组织在当地社会生活中十分活跃，如果寺庙住持扬颂地方政府工作出色，后者就得到了道德上的表彰，因而在村民中享有威望。此外，公共精神也起了一定作用。如果农户知道村干部也受到当地一些NGO（非政府组织）的影响（控制），他们在捐钱出力方面会更为积极。蔡晓莉发现，拥有一座寺庙的村庄人均公共服务支出为109元，而没有寺庙的村庄人均公共服务支出只有60元。这是一个非常奇特的发现，显示农村的生活不只是经济和政治，远比金钱和权力更为丰富。社会也起着作用。
但乡村教堂没有同样的影响力。蔡晓莉的研究发现，村干部一般是（模范）党员，通常不会参与基督教的活动，这意味着教堂与当地公共社会和地方党政机关的联系比较弱。同时，教堂也经常因为与外国机构的联系而受到怀疑，因此从未真正在地方官员心目中成为能做很多善事的机构。
