政府在区域经济发展中应当起到什么样的作用，是最近一段时间以来的世界性热门话题。世界银行1997年度的<世界发展报告>以“变革世界中的政府”为题，对政府的作用、如何提高政府的效率等问题进行了详尽的论述。该报告提出，政府的核心使命是完成5项基础性任务，即：建立法律基础；保持非扭曲的政策环境。包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境。我国正处在逐步实现从计划经济向社会主义市场经济体制转变的过程之中，在这一过程中政府的职能和对经济活动调控的手段也必将发生相应的变化。本章将从地区政策的角度出发，探讨政府在跨世纪的区域经济发展过程中应起的作用问题。
一、市场经济中政府的职能与对经济的宏观调控
（一）经济体系运行和国家的职能
1．经济体系
市场经济社会中，存在着各种各样的经济主体，如个人作为消费者主体（也可作为生产主体，但很少），企业（包括各类各行业企业、银行等）作为生产主体，以及各种社会组织作为公共产品或俱乐部产品的生产主体。前面已讲过，在层级制组织内部，作为组织参与者的个人，为了取得相应的个人利益，必须放弃一定的自由权利也即受组织约束的。
除了前述的层级制组织作为经济主体外，还因地理、行政区划和国家主权等原因而形成的另类经济主体，在这类主体内作为消费者的个人及各种层级制经济主体一方面是一种市场关系，这种市场关系构成一个产业门类齐全的、相对独立的经济体系，另一方面又具有一定的共同（经济）利益，维护共同利益的需要有一个政府组织。这样，以政府组织为辖区而构成一个相对独立的经济体系，便是本章所指的另类经济主体。它可以是区域性经济体系，如所谓的地方经济体系；也可以是由多个区域性经济体系构成的国家经济体系。目前，经济自由显然成为各国普遍奉行的价值观念。但是仍然存在的国家边界是在未来相当长一段时期内仍不可能突破的对自由的限制。有共同的利益，便没有绝对的自由。有独立的共同利益，便会有自治主权一类的区域性组织或社会组织（如不同民族和宗教组织）。
以国家为边界的由有关共同经济利益的公民（消费者）和各类经济组织的市场关系构成的经济体系。此外，在一国范围内，还有区域或地方经济体系。这是政策经济学和发展经济研究的主要对象。
2．经济（体系的）运行
经济运行：构成社会经济的许多要素（资源要素和经济主体）。相互联系、相互制约并按一定规律不断运动，就是经济运行。对经济体系运行的研究可从微观和宏观两个角度进行。
微观经济：微观经济是指个体和个量的经济活动，亦即单个市场主体（消费者与生产者）间的经济活动。微观经济学是研究单个经济主体以及它们之间的相互影响的理论，主要内容包括消费者理论（需求理论）、厂商理论（供给理论）以及将两者均卷入其中的市场理论。
宏观经济：宏观经济是指国民经济整体或总量的经济活动，衡量国民经济状况的总量指标有经济增长速度、增长水平、投资结构、产业结构、消费总水平、消费结构、积累与消费比例、社会总供给与总需求、社会就业总量、货币供应量、物价总水平等。宏观经济学是研究国民经济总量及其变动规律的理论。
微观经济和宏观经济是国民经济体系运行的两个方面。并非两个经济体系。因此，按照现代市场经济要求，国民经济体系的运行是建立在市场机制基础之上的，是建立在各种产权主体自由自主交易的基础之上的，由竞争机制、价格机制、供求机制运行的，不存在所谓的微观经济以市场机制进行调控而宏观经济由计划调控或计划调控与市场调控相结合的问题。计划始终是实现组织目标的手段，而社会经济的发展、人类社会的发展是自然演进的，是不可能由什么计划进行调控的，若有便是乌托邦的或上帝的社会。
3．公共产品与国家（政府）职能
国家是一个区域性社会经济实体，相对于世界上的其他国家而言，它是拥有独立主权的区域性社会经济实体。就像个人和法人组织在社会中，是拥有独立权利的主体一样。国家的独立主权，所反映的是在国家边界内。所有公民的共同的社会经济利益，是区域内所有公民的共同利益的存在和维护共同利益的需要，才产生国家。
共同利益与公共产品：公民和各种经济主体之间的共同利益的维护或提供需要一定的成本，而公共利益的享受者是所有社会成员（包括各种经济主体）不可能将个别成员排除在外，显然是不可能由盈利性经济组织来提供的，也是其不愿意提供的。所以，共同利益是一种公共产品，公共产品就是不能进行排他性消费的产品，如良好的社会治安、清洁的环境、天气预报等。在现代社会人们所享受的产品包括了公共产品、私人产品和俱乐部产品。私人产品是可由个人进行排他性消费的产品，它是我们通常用钱在市场上购买的各种商品。俱乐部产品介于公共产品与私人产品之间，亦称半公共产品，它是消费者容量有限的公共产品。超过一定的容量，便会产生拥挤而增大消费成本，于是排他性便会产生。当然，公共产品和私人产品的划分取决于社会经济生产技术条件。当这些条件变化的时候，公共产品也可能变成私人产品，或者相反。
国家（政府）的职能：由于公共产品不可能由盈利性经济组织提供，因此提供公共产品的组织便只能是代表全社会共同利益的国家（政府）组织。所以，国家（及其政府）的职能，便是提供公共产品，或者是维护全社会共同利益。在政治自由化和经济自由化的现代社会里。共同利益是有限的，因此国家及其政府的职能或作用是有限的。而且国家及其政府提供什么样的公共产品（集合），也应该由民众共同决定，而不能由领导人决定（可能走向乌托邦和专制）。
国家的组织及其职能界限：现代国家组织（议会民主制国家），通常是由全体公民（有选举权的公民）选举出来的议会（相当于现代企业治理结构中的委托人代表机构）来代表全民利益，选举出来的国家领导人作为国家主体的代表和政府的领导人（相当于代理者或经营者）。来领导整个国家组织。显然，国家组织（议会和政府）都是受到公民约束的，其权力大小由公民的共同利益决定。不是无限的而是有限的。更重要的是，民众所选择的行使公共权力的领导者和国家公务人员，显然其活动的目的是为了公共利益，但其自身也有个人利益，如何防止其打着公益的旗号谋私利，是国家治理的重要问题。
国家（政府）的经济角色：国家及其政府的职能是提供公共产品，从这个意义上讲国家及其政府是一个生产者，生产者任何时候都必须经济地向社会提供产品。其二，政府提供公共产品需要筹集一定的成本费用，在提供公共产品的过程中需要向社会购买所需的资源（主要是私人产品），从这个意义上讲，政府又是私人产品的消费者，是私人产品市场的参与者。其三，现代社会往往存在许多公共财产，这些公共财产可用于私人产品生产，所以国家及其政府的另一个角色，就是公共财产的管理者。显然，政府既不能超越界限，提供公共产品以外的产品，也不能以国家的强权作为特殊的私人产品消费者（而只能作为平等的一员参与私人产品市场），不能破坏市场运行机制，不能以公共的名义侵害任何市场主体的合法利益。
政府职能转换问题：在社会主义计划经济体制下，国家提供包括公共产品在内的一切产品，因此政府直接进行经营。在社会主义思潮的影响下，资本主义国家在二战后也逐渐进入私人产品生产领域并采取措施直接干预市场。然而，按照现代市场经济的要求，政府的任何越界行为都会导致经济体系的低效率，甚至破坏市场经济的公平原则。因此，从20世纪70年代末开始，世界各国都通过改革来调整政府的行为，转换政府的角色，建立起“小政府（强政府）、大社会”的市场经济格局。这在社会主义国家，便是随着社会主义市场经济的建立和发展，逐步转换政府职能：从原来直接参与私人产品的生产和行政性干预市场，转变为仅限于提供必要的公共产品（提供的公共产品太多，如免费的大学教育，政府也无能为力），转向确保市场经济秩序即成为私人产品市场的裁判员。而在美国等市场经济发达的国家，经济性地提供公共产品日益重要，因此它们也提出要改革政府，其意在于：政府在提供公共产品方面。只起一个掌舵者和发包人的作用，具体的公共产品的生产则利用市场竞争机制（招投标）由公益性甚至盈利性的经济组织来进行。（注意，某些国家的治安警察甚至军队．都是由来自他国的雇佣人员构成，并由他国人员经管）
（二）国家职能与经济宏观调控
1．政府目标
基本人权、公平和救助弱者：如公民的基本人权（生命权、财产权、自由权）和社会公平、扶持救助弱者，这是普遍人权和社会的公共道德底线，是任何执政党都必须提供的公共产品。当然，不同政党公平有自己的理解，其自己的价值理念，并力图通过选举后实施。
安全、秩序和信息：包括国家安全、社会公共安全（社会治安）和生态环境安全、私人产品消费安全（后两种安全是现代经济中的新问题），秩序包括各种公共秩序（道路交通秩序是其一种）和市场经济秩序（公平竞争秩序、反垄断和反特权），公共信息（包括公共经济信息）是减少整个社会经济有序运行成本的重要公共产品。其中，政府对公共经济信息的重要性及其提供是不足的，在我们国家很多信息更是不恰当地被作为国家机密而对老百姓封锁，其理由有国家安全的一面，但更多的是为了专制的需要，而部门对信息的封锁往往是为了谋私利和逃避公众监督的需要。如江西农村发展论坛杂志出版中央农村减赋政策文件（重要的公共信息），却被查处就是典型的一例。
经济运行的效率、稳定与发展：效率是发展的基础．而效率的基础是竞争与公平，但竞争导致的两极分化会破坏公平竞争的条件。严重者会导致社会动荡而损害社会的发展，最终会破坏社会效率。因此，政府必须在发展、效率和稳定之间进行平衡或者兼顾效率、稳定与发展，对按市场机制运行的经济体系进行调控，其中效率包括公共产品生产的效率亦即政府本身的效率，经济体制的效率、稳定与发展是政府必须提供的重要的公共产品。
社会主义公共财产的维护与壮大：是社会主义国家或政党向公众许诺提供的重要公共产品，或者说是为了实现社会主义价值理念（公共产品）的重要保证手段。
国家对经济的宏观调控：马克思主义认为经济是基础，而经济的基础则是与保障基本人权、社会公平和救助弱者的社会制度。国家及其政府为实现经济运行的效率、稳定与发展，通常是通过对社会经济进行宏观调控而实现的，而宏观调控既包括对直接以经济为目标的调控，也包括对为奠定经济运行基础的社会制度的调控；既包括对宏观经济的调控，也包括对微观经济的调控。
2．国家对经济基础和微观经济的调控
调控目标：维护公平竞争制度和市场竞争秩序（规则公平），维护起点公平，提高经济运行效率。
调控手段或方式：法律手段，如建立和完善产权制度（进而建立和完善市场体系和市场机制），反对垄断和不公平竞争，惩罚他人的不道德行为如保护消费者、用户权益的法律体系（规则公平）；行政监控，法律的实行尤其是公共产品的提供（如防止厂商损害消费者利益和公共利益如环境污染）需要通过政府行政部门对社会经济体系的行政监控；经济手段，收入分配调节的税收制度和社会保障制度，这是为了实现起点公平和社会稳定的重要调控手段。在适度的范围内所有社会成员都会赞成（包括富人）的。
（三）国家对宏观经济的调控或对经济总量的调控
调控目标：避免社会经济的短期剧烈波动对社会经济稳定和发展的损害，实现社会经济的稳定和发展。
调控指标：主要是与宏观经济总量指标相关的指标，如GDP（一个国家在一定时期内生产的全部最终产品和服务的价值的总和；国民收入指从社会新产品中扣除用来补偿已消耗的生产资料之后剩余下来的那一部分社会新产品）增长速度、物价水平、失业率、总供给与总需求的平衡、产业结构优化等。
调控手段：公共财政政策。包括税收的增减（促进私人投资和抑制经济过热），公共支出的增减（实际上关系到增加或减少财政赤字）主要是通过增减公共投资（基础性投资）和政府支出来刺激经济或抑制经济过热，刺激经济的目的是增加就业、促进经济增长，抑制经济的目的是减轻通货膨胀和平抑经济波幅。从1997年以来我们一直实行积极的财政政策、货币利率政策，降低利率。增加货币供应，有助于刺激投资，促进就业和经济增长，提高利率和实行货币紧缩政策，有利于降低通货膨胀抑制经济过热。1997年以来为了防止90年代前期的高通货膨胀（对穷人征税）和促进经济增长，我们实行了紧的货币政策和积极的财政政策、外汇（资本）管制和汇率调控。目前我们实行的是既有助于出口又有利于防止外汇风险的政策，进出口调控是经济增长调控的重要内容，外汇管制尤其是人民币不自由兑换，有效地防范了亚洲金融风险。在发达市场经济国家，政府能控制的主要是财政政策，货币利率政策主要由相对独立于政府的中央银行负责，但央行行长由政府首脑任命，外汇和汇率则实行自由化政策，这是国家经济强势的表现。产业政策，是发展中国家的神话，是后发国家参照发达国家发展经验而采取的产业结构积极调整措施，发达国家主要是针对产业结构调整过程中结构性失业和夕阳产业而采取的稳定政策，产业政策与公共财政政策密切相关。
二、区域经济发展过程中的政府作用
（一）协调地区发展是政府的重要责任
