一、《个人独资企业法》制定的背景
改革开放以来，我国的个体、私营经济获得了巨大发展。可以说，制定《个人独资企业法》既是个体私营经济发展的必然结果，也是个体私营经济进一步发展的必然要求。
首先，1979年以来，随着非公有制经济的发展，私人投资的企业（包括独资企业）迅速增加，规模也越来越大。据国家工商行政管理部门统计，到1998年底，全国注册登记的私营企业有136万户，其中独资企业达44.17万户，占私营企业总户数的36.78%（有限责任公司占51.76%，合伙企业占11.46%）。1997年和1998年是独资企业发展最快的两年。1997年和1998年底的独资企业户数分别比上半年末增长了8.1%和13.99%。另外，到1998年底全国还有3200万个体工商户，这其中有许多都符合独资企业的条件。因此，发展个体私营经济等非公有制经济，大力兴办独资企业，就很有必要制定《个人独资企业法》。
其次，党的十五大和九届全国人大二次会议所通过的《宪法修正案》都充分肯定了非公有制经济的地位，明确了非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。这表明，我们党和国家发展非公有制经济的大政方针和基本政策已定。但这一大政方针、基本政策需要具体的、可操作的法律、法规来加以贯彻落实。
在非公有制经济中，除一部分采取公司或合伙企业形式外，相当一部分采用独资企业的形式。因此，制定《个人独资企业法》，不仅是落实党和国家有关个体私营经济发展的方针政策的需要，也是促进个体私营经济等非公有制经济发展的需要。
第三，我国自1988年颁布《私营企业暂行条例》以来，特别是1992年提出“实行社会主义市场经济”以来，对企业组织制度进行了重大改革，即由以往主要按所有制与行业等属性划分企业，转变为主要按企业的投资方式与责任形式划分企业。这种新的划分方法把企业划分为公司、合伙企业与独资企业等。我国已分别于1993年、1997年制定了《公司法》和《合伙企业法》。在目前大力发展个体私营经济的时候，迫切需要制定《个人独资企业法》。这是因为，一方面，1988年颁布的《私营企业暂行条例》实施已经10年了。该条例对私营企业的权利和义务规定得很笼统，对保护私营企业财产权益及其他合法权益的规定比较薄弱，使得私营企业发展的法制环境不够理想。另一方面，个体私营经济与国有、集体、“三资”企业相比，在很多方面都处于不利地位。如在市场准人方面，现行法律、法规和政策限制个体、私营企业进入基础行业和部分普通行业，其中金融、石油、汽车等行业虽然允许外资进入，却不允许私营企业进入。在国有企业改革的过程中，对个体和私营经济兼并、收购、承包、租赁国有中小企业规定了种种限制。所以，制定《个人独资企业法》，必将有力地促进非公有制经济在法制轨道上健康发展。
第四，随着我国社会主义市场经济的发展，正逐步建立起与其相适应的法律体系框架。个人独资企业法与公司法、合伙企业法等法律一样，属于市场主体性立法。西方发达的市场经济国家，个人独资企业的关系一般都由民（商）事法律加以调整，而我国《民法通则》在这方面的规定比较原则，且主要限于个体工商户，已经不适应新形势的需要了。因此，制定《个人独资企业法》就是很必要的。
二、《个人独资企业法》制定的过程
1994年5月，八届全国人大财经委员会根据八届全国人大常委会立法规划的要求，成立了个人独资企业法起草组。起草组内设领导小组、顾问小组和工作小组。领导小组成员除了财经委员会的组成人员外，还有国家经贸委、原国家体改委、农业部和国家工商局的领导同志。在充分调查研究，广泛听取各方面意见的基础上，数易其稿，形成了《中华人民共和国独资企业法（草案）》[这个名称在九届全国人大常委会第九次会议审议之后改为《中华人民共和国个人独资企业法》（草案）]。草案经八届全国人大财经委员会1996年第20次全体会议审议通过后，上报八届全国人大常委会。
九届全国人大财经委员会成立后，对草案又进行了调查研究，进一步征求有关方面的意见，并作了必要的修改。1999年3月，九届全国人大财经委员会第22次会议讨论通过后，将该草案于1999年3月16日提请九届全国人大常委会审议。
1999年4月26日，全国人大财经委员会副主任委员姚振炎代表全国人大财经委员会，在九届全国人大常委会第九次会议上作了《关于（中华人民共和国独资企业法（草案））的说明》。这次常委会会议对该草案进行了初步审议。会后，法律委员会、法制工作委员会将草案印发各地方、中央有关部门、有关单位、一些高等院校和研究机构征求意见，法律委员会、财经委员会和法制工作委员会联合召开中央有关部门和法律专家座谈会，听取意见，并组织了调查研究。根据常委委员的审议意见以及各地方、各部门和专家的意见，法律委员会、财经委员会、法制工作委员会和国务院法制办的负责同志就草案中的有关问题进行了研究。1999年6月9日、17日法律委员会对个人独资企业法（草案）进行逐条审议。财经委员会的负责同志列席了6月9日的会议。
1999年6月，九届全国人大常委会第十次会议对个人独资企业法（草案二次审议稿）进行了审议。会后，法律委员会、法制工作委员会针对审议中提出的主要问题进行了调查研究，征求了国务院有关部门的意见，并根据常委会二次审议的意见和各地方、各部门的意见对草案再次进行了修改。法律委员会于1999年8月12日、18日、23日召开会议，对草案进行了再次审议。财经委员会的负责同志列席了8月12日的会议。
1999年8月，九届全国人大常委会第十一次会议对个人独资企业法（草案三次审议稿）进行第三次审议。经过进一步修改，于1999年8月30日由九届全国人大常委会第十一次会议审议通过，并将自2000年1月1日起施行。这是在社会主义市场经济条件下完善企业立法的又一新成果，对于促进个人独资企业规范经营和健康发展，具有重要意义。
三、《个人独资企业法》的若干重要问题
制定《个人独资企业法》的目的，是为了规范个人独资企业的行为，保护个人独资企业投资人和债权人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济的发展。为此，《个人独资企业法》就有关重要问题作了规定。
（一）关于本法的调整范围和本法的名称
关于《个人独资企业法》的调整范围或调整对象，依该法第2条的规定，就是指依照该法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。这是根据国际上的通行做法和起草、审议过程中各有关方面比较一致的意见而规定的。许多国家的法律都规定，个人独资企业由一个自然人投资并经营，企业财产与投资人个人财产不可分割，投资人对企业债务承担无限责任。
《个人独资企业法》不调整国有企业和集体企业。这主要是因为，国有企业（包括国有独资公司）、集体企业虽然由国家或集体一方投资，但出资人所承担的都是有限责任，而且这些企业一般都具有法人地位，因而不符合个人独资企业的性质。如果把国有企业、集体企业与自然人投资的独资企业纳入一部法律进行调整，则在同一部法律中涉及到对法人与非法人、有限责任与无限责任的规范，就既不符合国际上的通行做法，立法中也有较大难度，也不便于实施。况且，在我国，国有企业、集体企业已有相关法律、法规进行调整了（1988年《全民所有制工业企业法》、1990年《乡村集体所有制企业条例》、1991年《城镇集体所有制企业条例》），目前亟待规范与保护的是由自然人投资的独资企业。对这类企业急需加以规范的问题进行立法，有利于解决发展过程中存在的紧迫问题，促使它们在法制轨道上健康有序的发展。
《个人独企业法》也不调整外商独资企业（个人独资企业法第47条规定）。这是因为，外国人在我国境内设立独资企业涉及的问题比较复杂，国家对外资企业的管制与内资企业尚有不同，有关优惠政策也不一致，且目前我国对于外商投资设立独资企业已有专门的法律规定（1986年《外资企业法》），因此，外商独资企业不适用该法。
而该法之所以抱符合个人独资企业条件的个体工商户纳入其中，主要理由是：第一，从现行《城乡个体工商户管理暂行条例》的规定和实际情况看，个体工商户除一部分属于个人合伙外，绝大多数都是由一人投资，一人承担无限责任。其中相当一部分有字号名称，有必要的出资，有固定的生产经营场所和必要的生产经营条件，符合个人独资企业的性质和条件。从国外情况来看，我们所说个体工商户中的大部分就是他们所称的独资企业。第二，我国以往按雇工人数来区分私营企业与个体工商户，并对其在经济政策上采取区别对待的做法已同建立社会主义市场经济的要求不相适应。第三，对符合个人独资企业条件的个体工商户和私营企业采取不同的政策和管理办法，在实践中有很大弊病。突出的表现为一些具有相当规模的私人企业主，由于管理上的区别对待往往仍然注册为个体工商户，造成国家税收的流失。总之，将符合规定条件的个体工商户纳入该法的调整范围，不仅符合市场经济的客观要求，符合法理和国际惯例，也有利于个人独资企业的快速、健康发展。
关于该法的名称，在起草和九届全国人大常委会第九次会议初审时，都叫《中华人民共和国独资企业法（草案）》。但许多常委委员和地方、部门、专家都提出，根据草案第二条的规定，本法调整的是由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体，而并不包括国有独资、集体独资和外商独资企业。现在规定的法律名称与实际的调整范围不一致，将本法的名称改为“个人独资企业法”或者“个体独资企业法”比较合适。因此，法律委员会建议将本法名称改为“个人独资企业法”，并在九届全国人大常委会第十一次会议上获得通过。
（二）关于不规定最低注册资本金问题
个人独资企业法没有规定设立企业的最低注册资本金，只要求有投资人申报的出资。因为个人独资企业只有一个投资人，是一种比较简单的企业组织形式，而且投资人要以个人全部财产对企业债务承担无限责任。不规定个人独资企业的注册资本金，既体现了设立简便的原则，又解决了企业交易相对人的利益保护问题，有利于促进个人独资企业的迅速发展，符合我国现阶段经济发展的实际，且与绝大多数市场经济国家的通行做法相一致。同时，本法在“法律责任”一章中，对违反本法规定，提交虚假文件或采取其他欺骗手段，取得企业登记的，规定了相应的处罚（个人独资企业法第33条）。这样，不仅能防止投资人无资金或虚报资金设立企业，又可以避免片面强调出资额，限制和影响资金不足的投资者投资的积极性，从而达到鼓励投资、促进发展的目的。
（三）关于个人独资企业投资人的所得税负担问题
根据我国现行的《企业所得税暂行条例》及相关法规的规定，纳入其调整范围的个人独资企业，应根据其应税所得额的多少，分别缴纳33%、27%或18%的企业所得税；同时，根据《个人所得税法》的规定，个人独资企业的投资人从企业分得的利润，还要缴纳20%的个人所得税。但是，在《个人独资企业法》颁布实施后，将有相当部分个体工商户要纳入该法调整范围之内，而他们过去只按应税所得额的5%至35%的超额累进税率缴纳个人所得税，这样，就要使个人独资企业的投资人增加较多的税收负担。结果就会造成有些符合个人独资企业条件的个体工商户不愿意登记为个人独资企业。但这个问题不宜通过《个人独资企业法》加以规定，正如许多常委委员和地方、部门提出的，有关个人独资企业及其投资人纳税的实体问题应当统一在税法中作出规定。因为，个人独资企业投资人的所得税负担问题，涉及税收制度，应与我国整个税收制度的改革结合起来考虑，通过修改完善有关所得税的法律、法规来解决。目前，财政、税务部门正在根据我国个人独资企业、合伙企业的发展现状，借鉴其他国家的经验，着手研究其所得税问题。可以肯定的是，个人独资企业法的颁行，将有力地推进我国有关所得税法律、法规的完善，加快这一问题解决的立法进程。基于上述理由，《个人独资企业法》第4条第二款仅原则规定：“个人独资企业应当依法履行纳税的义务。”除了上述若干重要问题外，《个人独资企业法》还对个人独资企业的设立、个人独资企业的无限责任、个人独资企业的事务管理、个人独资企业分支机构的设立、个人独资企业清算、个人独资企业职工权益的保护、法律责任等进行了规定。
