沂年来．在统筹城乡的新形势下，全国各省区市都不同程度地加大了发展县域经济的力度。许多省进行了“强县扩权”等不同形式的“放权”改革。前有先锋，后有追兵。2006年以来重庆市人民政府实施两轮（四次）区县扩权，出台了《重庆市人民政府关于创新行政管理培育六大区域性中心城市的决定》，将92项行政权项赋予万州等六大区域性中心城市政府或其有关部门行使；2007年初市人民政府出台了《重庆市人民政府关于取消、停止实施或调整第六批行政审批项目的决定》，将89项行政权项赋予各区县（自治县）人民政府或其有关部门行使；2007年12月市人民政府又出台了《重庆市人民政府关于进一步实施区县扩权推进城乡统筹发展的决定》，将赋予万州等六区政府或其有关部门行使的83项行政权项扩大赋予全市其他区县（自治县）人民政府或其有关部门行使；另外将33项行政权项赋予除主城九区以外的区县（自治县）人民政府有关部门行使。共赋予万州等六区197项行政权，赋予主城九区136项行政权，赋予其他25个区县188项行政权。
实施区县扩权改革，有利于完善行政管理体制，有利于加快政府职能转变，有利于统筹城乡均衡发展。
第一，县域经济总量持续增长。据统计，2007年，全市县域经济GDP增速达到15. 4%，总量突破2 000亿元，达到2 339.8亿元，占全市GDP总量的56 010左右；人均GDP同比增长18. 8%，达到1 500美元。区县级财政预算内收入突破150亿大关，达159.5亿元，同比增长59%。三大产业结构由上年的18.7：43.4：38.0调整为17.9：45.4：36.7，非农产业比重比上年增加1个百分点；城镇化率由上年的34. 6%提高到37.3%；工业聚集发展态势明显，县域产业园区共实现工业总产值约750亿元，同比增长l倍多。农业基础地位进一步巩固，全年完成农林牧渔业总产值691亿元，同比增长21. 6%，占全市总量的88. 7%。
第二，区县行政效能有所提高。实施区县扩权改革，减少了管理层次，简化办事程序，降低行政成本，提高行政效能，可以更好地利用形成的权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。扩权前，县里开展工作，大多数情况都需要向市里报批。扩权后，很多管理事项都可以由县里自行决定，由此大大地减少了工作环节，节省了工作时间，提高了工作效率。过去一般的项目报批需要经建议书批复、可研报告批复、开工报告和竣工验收申请等五个步骤，而扩权后只减少为审批、核准、备案三类，有效地减少了办事程序。特别是在财政方面，大大缩减了资金在途时间，运转效率明显提高，保证了县域发展所需的资金，行政成本也有所下降。
第三，区县政府职能加快转变。在新的形势下，政府的社会管理和服务水平直接决定着其发展的水平。实施区县扩权改革，避免了现行行政管理体制中存在的上下之间层级权限不清、市级管理权限过分集中等问题，有利于处理合理分权与适度放权的关系，进一步扩大区县管理权限，科学配置管理职能。今后市级部门将管理的重点将转移到加强宏观调控、实施市场监管、规范社会管理和推动公共服务等方面，而区县政府主要履行实施市场监管、搞好社会管理和提供公共服务等职能，主要为广大民众服务、为市场主体服务和创造良好发展环境上来。从全国来看，扩权强县改革对各级政府职能转变起到了极大的促进作用，正在引起行政管理体制和管理方式的深刻变化。从市级部门看，管理职能开始向研究规划、制定政策、加强服务转变，工作指导深入到县和基层，对县和基层情况的了解更加深入、准确和及时。从区县层次看，过去把大部分精力放在应付各种会议、检查评比、日常调度、迎来送往上，扩权后这些都大幅度减少，可以集中精力抓工作、抓落实。
第四，区县发展县域经济的积极性有所提高。“扩权强县”改革，改变了以往短期的向县市“输血”为强化县（市）自身的“造血”功能，在财政收支划分、转移支付、专项拨款、预算资金调度、政府债务管理等方面，改善了县级财政困境，提高了基层政府加速发展的积极性，有效地调动了区县加快发展的主动性和创造性，各区县都呈现出加快发展的局面。以梁平为例，2007年各项主要经济指标都是两位数的增长，是近十年来发展速度最快，发展质量最高的一年。全县生产总值达到60亿元，比上年增长16%；按常住人口计算人均地区生产总值达到8 450元。地方财政收入完成3. 04亿元，增长32.1%。全社会固定资产投资完成31.5亿元，增长30. 5%。社会消费品零售总额实现21.6亿元，增长16. 5%。金融机构各项存、贷款余额分别为74.5亿元和18亿元，分别增长12%和16%。城镇居民人均可支配收入11 433元，增长l8%。农村居民人均纯收入3 650元，增长25%。人口自然增长率2.7‰。城镇登记失业率4. 4%。城镇化率提高1.8个百分点。三大产业比重由上年的21.3：48.4：30.3调整为20.2：48.8：31.O。
第五，区县发展定位更加清晰。扩权强县政策的实施，使各区县抓机遇、求发展的积极性空前高涨，谋划未来、加快发展形成共识，凝聚合力得到提高。各区县重新审视市情。县情以及各自在全市的发展定位，加快了发展战略的研究力度。比如重庆市2008年政府工作报告写道：“深化区县扩权改革，让区县发展有更大空间。鼓励各区县突出特色、错位发展，力争地区生产总值超200亿元的区县达到20个”。梁平被确定为市级统筹城乡综合配套改革示范县以后，结合本县的资源优势和产业基础，县委、县政府确定了推进示范县建设的“3348”发展思路，即：把握三大定位、围绕三大目标、实施四个统筹、推进八项改革。“三大定位”：把梁平建成渝东北工业重镇，现代农业示范区，环境优美的中等城市。“三大目标”：综合经济实力位居渝东北前列，力争达到全市平均水平；提前四年实现全面建设小康社会目标；努力实现“撤县建区”。“四个统筹”：一是统筹城乡产业；二是统筹城乡建设；三是统筹基础设施；四是统筹社会事业。“八项改革”：一是创新农民工服务制度；二是创新土地管理制度；三是创新户籍管理制度；四是创新城乡就业制度；五是创新社会保障制艘；六是创新公共财政体制；七是创新投融资管理体制；八是创新行政管理体制。
另外，“扩权强县”政策的实施，增进了社会各界对重庆市的了解和关注程度，进一步提高了区县的知名度和影响力，有利于引进项目、技术和人才，有利于加快对外交流与合作，在客观上优化了区县发展的软环境。
（第三节 重庆市直管区县行政管理体制存在的问题
随着改革政策的深入实施和逐步落实到位，重庆市的扩权强县体制改革取得了一定的成效，但一些新的情况及问题也随之显现，需要采取有效措施加以改进。
问题一，大城市带大农村压力巨大。重庆有庞大的都市圈，也有广阔的欠发达地区，主城与周边城市之间缺少区域性中心城市这一中间层，导致重庆市的城市集群不合理。大城市少，农村面积大，大城市带大农村的二元经济结构矛盾相当突出。
问题二，原地级层级党政机关人员安置困难。如万州区（原万县市）“四抱合一抱”，原万州区及所辖的天城、五桥、龙宝三个开发区的党政机关人员合并到一起办公，人员相当臃肿，有些部门的人员比重庆市级部门还多。甚至出现了办公室不够坐，干部轮流上班的现象。在涪陵区、黔江区都存在这种情况。在国家行政学院参加培训学习的重庆籍干部有多人谈到了这个问题。有的还谈到干部的出路和晋升受到影响等。
问题三，法规对市与区县职责权限界定不清晰。尽管《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察计划生育等行政工作。但是地方各级政府行使的权限是有重叠的，从全国来看，对于省（区市）、市（地）、区县政府共同享有的权限缺乏明确的划分，哪级政府该管什么事，应该具有哪些权力以及这些权力的大小，在许多领域内，许多情况下未规范清楚。
问题四，市与区县职责权限划分不合理。区县反映，市级部门把很多权力从区县上收了，客观上造成了区县政府功能不全，统揽本地区经济社会发展全局的能力下降。一些市级部门管理过于集中，审批过多，使区县政府的管理作用受到制约，一些应由区县属地管理的职责权限得不到落实。
问题五，区县事权与财权不匹配。现行管理体制下，财权过于集中在市里，事权过于下放到区县，区县政府在完成相应事务的时候，由于没有相应的财力作保障，从而造成了财政负债，仅靠区县政府的自有财力维持机构运转已经十分吃力，更不用说发展社会事业了。区县反映“事权大、财权小”，要求按照事权与财权相匹配的原则，适当调整和下放财权。
问题六，区县的权力与责任不对称。区县反映，从市一区县一乡镇责任越来越大，越来越具体，很多时候是上级政府“请客”，下级政府“买单”，而权力却越来越小，调控手段越来越弱。区县“具有有限的权力，承担无限的责任”，要求在合理划分市与区县事权的基础上，切实解决区县有责无权的问题。
“扩权强县”改革，推动了县域经济发展与行政管理体制改革稳步前进，但同时，在这一改革过程中，由于利益均衡、政策执行难等多方面原因，“扩权强县”改革又存在着一些亟待解决的问题，对于这些问题的分析和解决，有利于进一步推进“扩权强县”改革向前发展。
其一，区县政府发展能力有待提高。随着扩权强县改革政策的推广，区县级政府有了很大的自主权，财权、事权和人权相应的得到了下放。但是同时也带来了挑战。
如何确保权力的正确运用，是目前急需解决的一个问题。区县级领导及工作人员需要抓紧学习，提高掌控权力、运用政策的能力。重庆市一次下放如此多的行政权力，区县级领导及工作人员如何合理运用，是确保改革政策发挥积极作用的难题。所以，需要区县级政府进行培训，提高对权力掌控人科学运用权力、运用政策的能力，使之真正依法用权、行之有效。此外，还要加强对国家和市各项政策及政策载体的培训，使之加深理解，充分运用。特别是要加强对国家和市政府将要出台政策的预判，超前作好安排，当政策出台后能及时分享。如今后国家将加大公共财政力度，对经济相对落后的县是一个机会；加大对循环经济的支持力度，这对资源型县是一个机会。而这些机会区县级政府能否把握住，成为县域经济发展一个契机，关键取决于区县政府对待发展的能力。
其二，区县政府权力监督机制有待健全。在目前城市发展和城市化进程快速推进的强劲势头下，各级各类城镇都充斥着“开发热”和“建设热”，对于扩权后的县级来说，建设的热潮更是空前高涨，这很可能会忽视城镇与区域之间的功能协调，忽视产业人口、环境与城镇开发之间的容量协调，忽视基础设施建设标准、时序和空间利用的协调，形成县域开发的“遍地开花”和“无序建设”的局面。县级发展的自主权加大，可能会出现“开发热”、“建设热”，从而导致各县之间盲目攀比，重复建设和无序开发，这不仅会造成大量耕地流失，而且会严重削弱财政资金的使用效益。
其三，垂直部门肢解县级权力。在我国现阶段“条块分割”的行政管理结构下，“三权（人权、财权、事权）在上”的垂直管理部门总是各项改革中的壁垒，而这些部门，如土地、金融、工商、税务等垂直管理的部门又都对当地经济发展具有举足轻重的影响。在“扩权强县”改革的推行过程中，“三权在上”垂直管理部门的权力“放得慢，收得快”，对权力下放的政策，合我意就执行，有损部门利益就不执行。
同时，这种垂直管理体系削弱了县里的权力，县里无法对其进行宏观调控，一半以上的部门都归上面管，县级权力被肢解了，失去了基本的宏观调控的权力，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。
（第四节 完善重庆市直管区县行政体制的思路
按照党中央和国务院提出的我国行政管理体制改革的战略要求，从进一步改革和完善的角度考虑，重庆市直管区县的行政体制还需要在以下方面加大探索的力度，争取创造更好的经验。
第一，整合政府职能，理顺部门之间的职责。(1)以精简、统一、效能为原则，实行“大局（委）制”。加强综合管理部门和公共服务部门，合并职能交叉、业务相近和职能单一的机构，精兵简政，优化结构，建设精干高效的责任政府、法治政府、服务政府、效能政府。(2)按照权责一致的原则和“一件事情以一个部门管理为主”
的原则，及时调整和理顺政府各部门的职责关系，合理划分部门之间的职责分工，解决多头管理、政出多门的问题。促使各部门各就其位、相互补位，做到既有分工、又有协作。(3)按照重点突破、循序渐进的原则，先易后难，确保改革平稳进行。(4)按照实事求是、从实际出发的原则，根据政府机构设置现状和深化行政管理体制改革的要求，条件成熟一个调整一个。同时，区县政府机构调整遵循决策、执行、监督相协调的要求，参照市级机构设置，但必须结合本地实际，可作必要的调整。
第二，科学合理划分市与区县的职责权限。以是否有利于发挥直辖市整体功能、辐射功能和统筹协调功能，是否有利于理顺关系、调动市与区县的积极性，是否有利于简政放权、增强区县统筹辖区经济社会发展的能力为衡量标准，对中央文件或法律、法规明确规定由地（市）一级行使的权力，原则上全部赋予区县；对市级部门自行上收的管理权限，要按照有利于区县发展的原则下放区县；对中央文件或法律、法规明确规定省一级行使的权力，也要坚持从实际出发，可对部分权限采取授权或委托的方式交由区县管理，逐步建立起统一领导、分级管理、分级负责、权责一致、运转协调的市与区县行政管理体制。
