在加快转变政府职能基础上，根据省与市县政府的职责划分，依法规范和合理调整省与市县两级事权，将相应的行政管理权下放给市县，对发展比较好的市县扩权的步子可以更大些。凡是法律、法规和规章规定属于市县级政府或者可以由市县级政府行使的行政管理权，应尽快还权于市县；凡是法律、法规及规章规定应当由设区的市（地级市）政府行使的行政管理权，也要尽可能最大限度的下放到市县；虽有法律法规规章规定属于省级政府及其部门的管理权限，但已与现实管理要求不相适应，根据形势发展的需要，难以达到管理目的的，应发挥海南特区在地方法规制订调整方面的优势，按照“急需先立”和“不抵触、有特色、可操作”的原则，制定和修改有关地方性法规和法规性决定，依法积极采取委托、授权等方式下放市县代为行使，在上下级政府之间，实行合理的委托和授权，国家行政法律是允许的。
表4 -4 -4和表4-4 -5是至2004年底经济特区立法权与部分省、特区人大常委会立法总数比较。
从海南的立法情况看，在五个经济特区中，海南取得立法权的时间最早，但到2004年止，制定的特区法规却最少，其数量不及深圳的1/6。在全国省市人大常委会制定法规数量的排名中，海南倒数第二，仅多于西藏。从全国省级立法数量进一步分析，也可以佐证海南立法的相对滞后。在这方面，需要海南找出差距。事实上，重庆等其他省级机构已有成功的实践，不需要海南更多的从头做起。
为了扩大市县的发展空间，海南需要：一方面对过去清理中已经取消和下放市县的审批许可事项，应不折不扣地落实，绝不能以“备案”、规范等名义和各种限制条件，搞变相审批或权力上收，绝不能因为部门利益和个别人的利益延误发展的事业；另一方面，需要着力扩大市县的经济管理和劳动人事管理权限，赋予市县相当于地级市的计划和统计管理权、项目管理权、资金管理权、用地和资源管理权、证照管理权、税收管理权和大部分劳动人事管理权等；增加和扩大市县的社会管理权限，促使其依法自主管理辖区内的教育、文化、卫生、科技、社会保障等社会事业。对需要省和市县两级政府共同管理的事务，需要明确各自的管理范围，分清责任，以负责主要责任的一级政府为主行使管理权。确实需要进行审批的事项，也要简化审批程序，推广实行联合审批、统一审批等快捷有效的方式。
要深化行政审批制度改革，大批量取消各种审批事项，全面清理地方性法规和省政府规章中的非许可审批项目。凡是不直接涉及国家和公共安全、生态环境保护、不直接关系人身健康、生命财产安全、不涉及有限资源的开发利用、公共资源的配置，不属于行政许可法设定的对特定行业的市场准入、特殊资质认定的事项，都应当取消，或改审批制为登记制或备案制，由公民、法人及其他组织自主决定，由行业组织或中介机构自律管理，行政机关采取事后监督。
其四，增加市县级政府主体性建设，进一步理顺并规范条条块块的管理关系。
改革开放以来，随着经济、政治、文化和社会的发展，地方政府间的关系除了权力关系、财政关系和公共行政关系，出现了新的利益关系。也就是，市县级政府在履行自身职责的同时，还具有为地方发展谋取利益的一面。随着我国以市场为取向的改革的逐步深入，这种利益动机愈加明显。在省级政府与市县级政府这种利益关系表现为“条条与块块”的关系，“条条”管理强调的是政令的上下一致和畅通；“块块”
管理强调的是一级政府权力的独立完整。“条条与块块”的关系在省、市县形成错综复杂的条块关系。我们认为，调整和理顺条块关系，目前的核心和重点应当解决垂直部分管理体制问题。
在切实加强省直部门对市县部门监督管理的前提下，必须突破过去的管理体制，适当调整省直部门对市县部门的垂直管理体制，把该由市县管理的部门和职能坚决下放给市县，健全市县政府职能，进一步增强市县政府推动区域经济社会发展的能力。
根据宏观管理和调控需要，确需垂直管理的，垂直管理机构的人、财、物和业务工作管理权统一由有关部门行使，相关责任由省级主管部门承担。
建立市县对垂直管理部门的监督评价机制，扩大市县对垂直管理部门监督的参与度，把市县党委、政府的评价意见列为垂直管理部门领导班子及班子成员考核评价的重要内容，对垂直管理部门领导干部的任免，省直部门党组应事先充分征求并听取市县党委的意见，并将其作为干部任免的重要依据。并将垂直管理单位的党务工作、社会管理工作交由属地市县统一管理。对于当前双重管理部门领导班子和领导干部的管理，应逐步改为由市县按干部管理权限和有关规定自主决定。简化双重管理部门干部选拔任用的程序，增强市县选任干部的自主权，原则上市县党委政府不同意任用的干部就应当重新考虑提名。
其五，理顺省与市县两级政府的财政分配关系，强化对市县一级政府财力增长的支持。
海南的市县域经济发展水平在全国还处在中下游，根据“中国县域经济网”的大型数据统计评比，前些年海南县域经济发展水平竞争力排序还有后退的现象，应当引起高度重视。根据事权与财力相匹配原则，按照省与市县事权划分，兼顾省政府宏观调控需要和现阶段市县政府在促进经济发展与组织收入方面的积极性，合理界定省与市县财政支出范围，调整和规范省与市县政府间收入划分，适当下移财权。将部分税基面广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县财政的主体税种，并适当提高部分共享税的市县分成比例。加强对非税收入的管理和规范，一些实际管理工作主要在市县的行政性收费及各种罚没款收入，根据需要也应适当提高市县分成比例，为市县政府行使法定职权提供稳定和相匹配的财力。
改进财政转移支付办法，探索建立健全激励性财政转移支付的制度和机制。待条件成熟时，可以考虑设立省长预算办公室，切实变财政部门为执行机构（或还可以探索在人大设立预算编制和监督委员会）。对现行均衡性转移支付体系进行改革，优化转移支付结构，逐步提高一般性转移支付规模和比例，适当增强市县支配资金的自主权。转移支付既要注重公平，充分考虑市县人口、经济、财力和支出标准等因素，增加少数民族地区的政策性、特殊性转移支付，又要注意与市县发展的实绩挂起钩来，发挥财政资金对市县经济社会发展的激励作用，引导市县政府将工作重心转移到促进县域经济发展、加快社会事业建设和提高公共管理水平上来。
其六，为保证市县扩权后行政管理体制有效运行，需要依法行政并实行严格严肃的行政监督和行政问责。
我国行政管理体制改革的重要任务是推进政府职能转变，建设服务型政府、责任政府与法治政府。在我国行政管理体制改革的总体安排中，完善行政首长问责制是工作重点之一。要加强对违法、不当行政行为的责任追究，强化责任追究制度。对不贯彻落实、拒不执行或不正确执行国家的方针政策、上级行政机关做出的决定和命令的行为，不认真履行职责、不及时履行职责、拒不履行职责以及滥用职权、以权谋私的行为，以及损害群众切身利益的行为，要严肃追究有关人员的责任。通过行政问责制度，防止或减少行政过错，提高行政效能。当前，市县级政府权力的非理性化还比较明显，主要表现在权力结构中过度集权仍是主要倾向，权力主体之间的权力关系缺乏制度化、法制化的规范。市县级政府行政组织法制建设相对滞后，政府的机构人员配置、职责权限弹性较大，受长官意志影响还很突出。在政府权力行使上，市县级政府行为的依法程度不高，随意性较大。在权责关系上，权力大于责任，经济责任、道义责任、法律责任和政治责任还没有受到完全的、同等的重视，往往偏重于经济责任。
省直管市县领导体制，市县一级行使的权力扩大了，相应的责任也需要同时加强。市县一级要对政府部门职能进行全面梳理，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，合理划分部门之间的职责权限，切实减少机构重叠、职能交叉、政出多门、责任不清现象。要将省、市县《政府工作报告》的主要任务进行分解并督促落实，把政府各部门职责和工作任务、工作目标明确到位，建立主体清晰、具体量化的岗位责任制，并建立科学合理的政府绩效评估制度，提高政府的执行力。
从有关数据来看，在东部沿海地区的省市中，海南行政费用占财政支出的比重仅在浙江和江苏之后，而浙江、江苏的GDP总量分别是海南的15倍和20倍。海南的行政成本与生产经济总量的比较在全国不占优势，还有压缩空间，行政效率还需要提高。2005年海南省及国内其他省市的行政管理费用比较见表4 -4 -6。 现在市县决策水平仍然很大程度依赖于一把手的素质、水平及民主意识，有的决策者缺乏民主观念和民主作风，习惯于个人说了算，有些决策随意性比较大，取消或限制人民群众参与决策的权利，搞“暗箱操作”和“封闭运行”，决策走过场。而有些决策民主程序并不缺少，也采用公示、听证、咨询等程序，但由于评价制度、问责制度严重缺位或流于形式，决策者的权责不对等，决策者没有提高决策透明度和科学性的动力，这些程序形同虚设，一人左右决策的畸形决策机制还占有相当比例。例如，有少数领导干部为了追求政绩，不切实际地上马“大项目”、“豪华项目”，常常出现前任政绩、后任包袱的现象。决策失误后，对决策者、执行者责任追究落实不够，更多的把决策失误理解为工作上的缺点，很少上升到司法追究层面。从近些年全国暴露出来的大案要案来看，建立健全防范一把手“个人说了算”的制度机制更具有紧迫性。从海南实际情况来看，也存在着类似的问题。基于此，建立具有约束机制的民主科学决策体系是非常重要的，也可以考虑在政府决策层面设立有各方面参加的咨询委员会和审查委员会。
其七，对不同类别的市县领导班子和干部队伍实行分类管理，提升市县干部队伍积极性和政府执行能力。
海南完善省直管市县体制，也需要完善干部管理制度。根据干部的资历、贡献等，给那些有能力、有作为的干部适当提高行政级别或升迁做好铺垫，以利于他们安心工作，甚至长期在市县里任职。现在看，除四个直辖市里县级主要领导统一按副厅级任职外（个别的也有高配），全国还没有统一的模式，但逐步减少职数和提高职级的方向应当是明确的。
提升市县干部队伍积极性和政府执行能力，需要对不同类别的市县领导班子和干部队伍实行分类管理。鉴于整体上把市县所有的干部都提升一级的可能性很小，而改革又需要展开，可以对少数干部的职级进行调整。初步考虑，可以把海南省直管的市县和干部职级分为三类：一类为县级市，主要领导可以按正厅或副厅级任职；二类为经济实力强或有特殊作用的县，主要领导可以按副厅级任职；三类为比较落后的县，仍维持正处的职级。将来干部调整，可以把表现好需要提拔的从三类调整到二类，二类调整到一类，一类调整到省厅局或海口市、三亚市，形成梯次晋升结构。对市县局委办也可以选择少量负责人在任职职级上适当高配，强化激励效应。
政府能力提升要求把低组织化和非正式化的政府行为转化为规范化有组织的政府行为，是一个规范有序的法治过程。市县扩权后，需要提升市县级政府执行能力，需要提升政府的制度化程度和法制水平，特别要提高干部的依法行政意识。扩权后的海南市县政府能力和公务员的能力都需要努力提升。
其八，积极推进其他方面的配套改革，为省直管市县提供多方面的体制支撑。
深化执法体制改革。调整执法主体，下移执法事权，推进行政综合执法，省政府部门不再设行政执法队伍，改变省、市（县）执法队伍交叉执法局面，解决多头管理、重复管理、多层次执法问题。推行行政复议体制改革，强化政府层级监督，提高化解基层纠纷的能力。加快推进农村综合改革。认真总结琼海农村综合改革试点经验，按照“做强市县、做精乡镇、做实村级”的原则，加快推进全省农村综合改革，理顺县以下管理体制，探索“乡财市县管理”的办法。同时，也可以考虑探索改乡镇政府为市县派出机构的试点。
适当进行行政区划的调整。为了统筹区域发展，推动要素流动和聚集，发挥行政体制改革的效力，可以考虑对部分市县管辖范围进行适当的调整，还可以考虑继续对少数乡镇进行调整合并。为了加强对海洋经济和海域国土管理，综合区域功能布局，可以考虑向国务院申报增加市县的行政建制，如三沙市或三沙县；选择琼海、文昌、陵水等少部分发展较快、或有发展潜力及战略需要的县级市申报升格为地级市，把五指山市改设为地厅级的自然保护区管理局，把少部分县申报升格为县级市。
强力推进省直管市县改革。深化省直管市县管理体制改革，政策性强，涉及面广。需要海南各级党委、政府统一思想，切实加强组织领导，落实责任，强力推进这项改革。可以考虑结合中央政府实行大部门制改革的契机，和地方政府机构改革的启动，来认真制定海南省的行政体制改革总体方案及各专项改革方案，把直管市县体制改革与海南省的行政体制改革衔接起来，确定分批下放的具体管理权限项目，并精心组织实施。
密切配合搞好衔接。省级部门和市县要密切配合，抓好各项工作的衔接和落实，确保改革规范运行、平稳过渡，在实施中不走样、不出现管理上的脱节和真空。省政府及相关部门要加大对市县及其部门的指导和培训，提高市县干部的履职能力和水平；加强对下放事权执行情况的监督，确保权力依法执行。各市县要做好业务对接工作，搞好机构、人员和财力调配，建立与管理体制调整相适应的工作机制。
加强监督检查和绩效评估。海南省委省政府有关部门要认真履行职责，搞好实施情况的监督检查。要把落实改革情况作为考核省直部门和市县领导班子、领导干部的重要内容，确保改革各项工作真正落到实处。
