三是加大行政问责力度，努力建设责任政府。各级政府及其工作部门逐步推行行政问责制，按照“谁决策、谁负责”的原则，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，严肃追究决策者责任。推进行政执法责任制，不断提高行政执法水平，是建设法治政府的必然要求。中国政府高度重视行政执法体制改革，要求各级行政机关严格按照法定权限和程序行使职权，全面推行行政执法责任制，严格执法责任。按照国务院办公厅2005年7月印发的《关于推行行政执法责任制的若干意见》的要求，各地区、各部门围绕推行行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序，明确行政执法主体和行政执法职权，清理不合法的行政执法主体。据不完全统计，自推行行政执法责任制以来，全国各级行政机关共追究行政执法责任28万多人次。
（二）设法治政府进程中，中国政府不断加强行政监督责任，积极解决行政争议
加强对制定法规、规章和规范性文件等抽象行政行为的监督。2008年1月15日，国务院总理签署第516号国务院令，公布《国务院关于废止部分行政法规的决定》，对截至2006年年底现行行政法规共655件进行了全面清理，对主要内容被新的法律或者行政法规所代替的49件行政法规予以废止；对适用期已过或者调整对象已经消失，实际上已经失效的43件行政法规，宣布失效。国务院在加强法规、规章备案审查的基础上，进一步健全省、市、县、乡“四级政府、三级备案”的规章、规范性文件备案体制，促进地方各级政府依法行政。2003年3月至2007年年底，国务院对有立法权的地方和国务院部门报送备案的8 402件地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章和国务院部门规章进行了审查，对存在问题的323件法规、规章依法进行了处理。国务院制定了《行政复议法实施条例》，并积极探索行政复议体制改革，加强各级行政复议工作人员能力建设。自1999年行政复议法实施以来，全国平均每年通过行政复议解决8万多起行政争议。
（第三节 行政法制改革的发展趋势
一、行政机关需要强化五种意识
在推进依法行政的过程中，行政机关首先需要从思想上重点强化五种意识：
一是民主意识。党的十七大报告把人民民主看做是社会主义的生命，提到很高的位置，重点提出政治体制改革要与人民政治参与积极性不断提高相适应，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与。随着互联网逐步发展，信息交流的扩展，公民的民主意识、参与意识越来越强，特别是对政府的监督和诉求越来越多。行政机关及公务员人员的民主意识也相应提高，否则不能适应形势。
二是合法意识。行政机关行使权力要有合法的意识，不能随意做出行政决定，实施行政行为。
三是合理意识。行政机关行使行政权力要公平公正，符合理性，特别是当行政机关有重要的自由裁量权时更应该合理。
四是证据意识。一直以来，行政机关缺乏在具体案件中的证据意识，一旦出现诉讼会非常被动。所以，在做出具体行政行为时必须查清事实。
五是程序意识。行政机关做出行政行为的时候必须履行相应的程序，包括时限、方式、方法、步骤、顺序等要求。程序是最容易被行政疏忽的，没有程序意识，就等于没有法律意识。
二、用法制手段保障机构改革成果
党的全国代表大会把机构编制法制建设作为行政管理体制改革的重要内容，反复强调，多次提出要求。党的十三大指出，要完善行政机关组织法，制定行政机关编制法，用法律手段和预算手段控制机构设置和人员编制。党的十五大提出，要实现国家机构组织、职能、编制和工作程序的法定化。党的十六大进一步强调要科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化。党的十七大从发展社会主义民主政治的高度，要求健全组织法制和程序规则，保证国家机关依法行使权力、履行职责。党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，把“实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变”作为行政管理体制改革总体目标中的一项重要内容，明确提出要“加快推进机构编制管理的法制化进程”。这些精神和要求，对于机构编制管理的法制化建设具有重要的指导意义。
一个国家的法制化程序提高之后，政府的职权要法制化，不仅要体现在部门法中，更多是要体现在组织法中。但是现在我国的组织法并不健全，各部门缺少组织法。目前，在我国，国务院各部门的职能分工及权力分配由国务院“三定”方案决定，“三定”方案仅系国务院的决定，而且是自下而上产生的，缺乏对行政事务的全面分解、归责，因而各部门之间的职能、权限冲突比较严重。为协调各部门的关系，各种临时机构应运而生。因此，需要加快依法治编的步伐，实现国家机构编制法定化。
（一）应该提高机构编制的立法层次，增加其权威性，使它与机构编制的实际地位相符合通过立法赋予编制管理监督机构一定的执法权，使其拥有对全国的机构编制行为的审查监督权。强化编制管理的法律责任，明确相关法律责任的追究方式。
（二）进一步健全国家机构的组织法制和程序规则研究《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和《事业单位登记管理条例》等法律法规的贯彻实施情况，进一步完善相应的工作规则和配套办法。
（三）进一步完善机构编制实体性法规
结合行政管理体制改革的进程，统筹考虑、有序推进部门组织立法，逐步出台部门组织行政法规，条件成熟时上升为法律。在进一步完善“三定”规定的同时，逐步以立法形式对各部门的性质、法律地位、职责权限、内设机构、人员编制以及领导职数等做出明确规定和具体规范。在制定和实施部门组织单行法的基础上，适时研究制定部门组织基本法。
（四）进一步加强机构编制的依法规范管理
严格执行机构编制有关法律法规，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合机制。加强对机构编制执行情况的监督检查，强化对机构编制违法违规行为的追究力度。进一步健全机构编制管理的社会监督机制和群众举报制度，推行机构编制管理的政务公开，提高工作透明度，接受群众监督。加大机构编制法律法规的宣传力度，提高各方面的机构编制法制意识，营造机构编制管理法制化的良好氛围。
三、加快制定行政程序制度
人民群众对行政权的态度是矛盾的。一方面，行政权的有效行使给社会带来秩序和安宁，增加人民群众福祉，人民群众需要行政权；另一方面，行政权扩张至社会生活的方方面面，其被滥用的客观存在（孟德斯鸠指出“一切有权力的人都容易滥用权力”）损害和威胁着公民权。从现有的诸项行政法律制度看，行政程序制度有助于很好地解决这个难题。从这个角度看，行政程序制度是行政法制的核心。
行政程序是行政机构行使行政权力的操作规则。因此，结合我国的实际情况，制定一部适合我国国情的行政程序法，是保证我国行政机关依法行政、提高行政管理工作效率的有效途径，同时也是我国政府机构改革取得成果的重要保障。现在颁布施行了《行政许可法》、《行政处罚法》，《行政收费法》、《行政强制法》还在酝酿制定中，但这都是各个部门单独的一个程序，还缺乏一个基本的程序，最低标准的程序规则，行政程序法的出台仍在期待之中。
2008年4月18日，《湖南省行政程序规定》公布，并于10月1日正式实施。该规定明确，在行政决定做出之前，重大决定要集体研究，涉及对经济社会发展影响重大，特别是影响公共重大利益的专业性、技术性强的重大执法事项，需经过专家评审和论证，作为政府决策的参考依据。政府管理的依据、过程、结果，都要及时向社会公开，扩大人民群众对政府的监督力度，保证各项管理活动都在人民群众的监督之下进行。有行政法专家评论道，“过去许多法规都是给政府授权，老百姓遵守。而该规定则是一部专门规范政府自身行为的规章，是给行政权力的运行定规矩。这部规定在规范政府行为方面，公开、参与、效率、问责是最核心的内容。它通过建立一套程序规则对行政权力进行约束，防止政府办事的随意性，保障政府办事公开、公正、合法、高效”。《湖南省行政程序规定》出台开全国之先河，为其他省市和全国的行政程序立法提供经验，将对从法制上推动我国行政管理改革起到重大作用。
（第四章 中国事业单位改革
（ 第四章 中国事业单位改革
事业单位是一个具有中国特色的组织概念，是我国经济和社会发展的一支不可缺少的力量。事业单位广泛地分布在政治、经济、人民生活和社会发展等各个领域，集中了大量的专业技术人才，拥有着大量的先进设备设施，是我国社会管理和公共服务职能的主要载体，肩负着社会主义精神文明和物质文明建设的双重职责。
事业单位是在传统的计划经济体制下逐步形成和发展起来的，党的十一届三中全会后，随着我国经济体制和行政体制改革的不断深入，事业单位的改革也在探索中不断前进，一直延续至今。
（第一节 事业单位改革的背景
1998年4月国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》，对事业单位做了如下界定：“是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生等活动的社会服务组织。”
一、事业单位的主要特征
作为社会三大系统之一，事业单位与党政机关、企业相比，具有一些明显的特征。这些特征主要体现在以下三个方面：
（一）从事社会专业服务是事业单位的主要职能
在中国，党政机关、事业单位、各类企业构成社会三大系统。政府机关是国家行政管理的主体，通过行使行政权，实施对社会的各项管理；企业则是以赢利为目的的社会经济细胞，通过企业的生产经营活动，为社会创造物质财富；而事业单位则不同，一方面它与政府机关相区别，绝大多数事业单位不具备行使行政权的权力；另一方面它也与企业相区别，不以赢利为目的。事业单位的这种特质决定，它的存在主要以专业的社会服务为目的，并通过履行社会服务职能，为社会提供各种服务。从这个意义上说，事业单位主要不是一个行政实体，而是一个社会实体。
事业单位承担的社会服务职能是全方位、多功能的，它涉及社会经济生活的各个领域，有着广泛的社会内涵。从事业单位从事服务的社会属性看，既有属于上层建筑领域、精神文明建设方面的，如新闻出版、广播电视、文化艺术以及社会科学研究等；也有属于经济基础、物质文明建设方面的，如技术开发、工程设计、自然科学研究等。有些事业单位则是二者皆有，如从事教育、体育、卫生等事业，既有上层建筑的属性，也有经济基础的属性。总的来说，事业单位从事的社会服务职能，其形态大致可以分为三大类：即为社会服务、为企业服务、为党政机关服务。其中为社会服务的事业单位占全部事业单位的比重最大，为企业服务的次之，为党政机关服务的相对较少。
（二）绝大多数事业单位都是以脑力劳动为主的知识密集型组织，而且数量大、门类齐全、种类繁多
事业单位的工作性质，是以生产知识和精神产品为主要劳动成果的，因此，知识密集、以脑力劳动为主就成为它的一个显著的特征。据统计，我国有70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在各类事业单位。在有些事业单位，专业技术人员高达80% -90%。作为工人阶级重要组成部分的脑力劳动者--知识分子，尤其是高级知识分子，主要集中在以教育、科技、文化、卫生为主体的事业单位中，并为我国的教育、科技、文化事业的发展，做出了重大贡献。
事业单位不仅是知识密集型的社会组织，而且数量大、门类齐全、种类繁多。目前，中国将事业单位按照不同的工作性质、服务对象，划分为教育事业、科研事业、文化艺术事业、新闻出版事业、广播电视事业、卫生事业、社会福利事业等13大类，100多个种类。在这一庞大的事业单位体系中，其隶属关系、所有制形式、服务对象、资金来源等，都不尽相同，从而使这一体系从整体上呈现出一定的复杂性。比如，按照事业单位的不同隶属关系，可分为中央及其所属部门的事业单位，地方及其所属部门的事业单位；按照所有制形式的差异，可分为全民所有制事业单位和集体、个体以及多种形式联办的事业单位；按照事业单位社会功能的差别，可将其划分为公益型、福利型、开发型和生产经营型事业单位；按照事业单位资金来源的不同，可划分为国家财政全额拨款的事业单位和差额补贴、自收自支的事业单位等。
（三）在管理体制上，绝大多数事业单位依附党政机关，实行条条管理
中国的事业单位，多数是在计划经济体制下兴办与发展起来的。国家办事业、政府办事业又成为其一个基本特色。正因为如此，由国家出资兴办的各类事业单位，都隶属于各级政府或政府业务部门，形成了以行业管理、条条管理为主的管理体制。各类事业单位的人、财、物相对独立，成为从事某项专门业务的工作实体，并直接接受主管行政机关的领导。各事业单位之间没有领导与被领导的关系，其纵向与横向的联系，也仅限于业务上的协作与指导。
二、改革的动因
新中国成立以后，中国的事业单位之所以能得到大规模发展，一方面是社会发展的需要，另一方面也是中国共产党和政府对发展各项事业高度重视的结果。从历史上看，中国长期处在封建专制主义统治之下，即使到了近代，由于列强的入侵，战乱不断，使社会经济长期处于极端落后的状态，而与社会经济发展关系极为紧密的教育、科技、卫生等事业，也同样处于落后状态。正因为如此，大力发展教育、科技、文化、卫生以及各项社会福利事业，就成为新中国建立后的一项十分迫切而重要的任务。
