自20世纪50年代开始，我国已进行了五次机构改革，每一次改革的重点虽各不相同，但都不外乎一点：精简和裁员。但是随着改革的完成，膨胀又进入日程。对此，随之而来的是继续精简和裁员。这一恶性怪圈使我国的机构改革难以结束，从而政府职能转变一直未能真正实现。究其原因就是转变的职能没有承接的土壤，从而致使这些行为都只造成短期效应，不适应长远发展的需要。政府职能的转变必须由中介组织来作为承接物，这是由中介组织的性质决定的。它处于政府与社会之间，既不是非赢利的政府，又不是以追求利益最大化为目的的市场。如前所述，政府向社会分化职能必须由中介组织作为媒介和载体，向市场分化职能又需中介组织作为中介将二者联结起来，这两个作用缺一不可。
第三，政府职能转变是非营利组织发展壮大的推进器。政府职能的转变与中介组织的发展是相互促进、协调发展的。发展中介组织，才能提供职能转变赖以生存的土壤，同时，要想推动中介组织的发展，又需要政府职能的转变，否则中介组织的发展便失去了动力，成为无源之水，走向衰亡。非营利组织作用和功能的实现前提就是政府职能的转变。首先，中介组织的发展与政府职能的转变是同步进行、相辅相成的。
其次，中介组织的发展需要政府更好地行使其职权，那么政府职能转变也可作为推进器来促进中介组织的发展。在政府职能转变过程中，必须考虑到一个政府管理范围的问题，其上限应不损害市场对资源配置的基础性作用，下限要不放任市场的副作用，充分发挥中介组织的积极性。
政府机构改革与非营利组织发育是相互依赖、相互制约、相互推动的。政府机构改革影响非营利组织的发育，非营利组织的成长则推动着政府机构的改革。非营利组织的成长及其功能的发挥对政府机构改革的作用主要有以下几个方面：(1)承担部分政府转变职能中让渡出来的微观管理和服务职能，使精简机构得以实现。(2)成为政府和“市民社会”之间的弹性因素。(3)避免新一轮的“精简--膨胀--再精简--再膨胀”的循环怪圈。(4)成为分流国家公务人员，减少人才浪费的重要渠道。因此，必须针对政府机构改革与非营利组织的发育未能形成有效良性互动关系的原因，从政府机构改革和司非营利组织培育两方面配套地采取措施，促进政府机构改革与非营利组织发育的良性互动、协调发展。反之，政府在培育非营利组织和促进其发展过程中起着重要作用。当前政府职能处于转变过程中，中介组织的发展还不完善、不健全，并且存在着一系列的问题，如管理体制不够健全；数量偏少，种类不齐全，资金来源不足；独立性差，官办色彩浓厚；自身素质较差，行为不规范等等。这些问题的解决需要一个长期的、渐进的过程，这其中最重要的一环是政府行为。从根本上说，中介组织的发展应该走自我完善、自我发展的道路，这与其自身的性质特点相连。但是政府作为国家权力的代表和秩序的维护者，在中介组织的自我发展过程中起到很大的作用。首先，政府法制部门应加快中介组织的法制建设，加快立法，建立完善的法制体系。其次，明确规范政府与中介组织之间的关系，保证中介组织的独立性。再次，政府要根据中介组织的成熟程度进行相应的配套管理，对其发展进行统一规划，使其有计划、有重点、健康地发展。最后，中介组织处于政府和市场之间，二者的协调发展是中介组织发展的推进器。
（二）推动非营利组织承接政府公共服务职能
当前我国政府职能改革的重点之一，是大力培育和扶持社会组织、承担各种社会管理和公共服务职能。应进一步推动我国社会组织结构“政社分开”的调整步伐，培育和形成非营利组织进入公共领域的渠道和机制。进一步明确和细化政府各部门的职能定位，政府行政部门负责宏观决策和部分监督职能，将执行及部分监督职能的一些中、微观职能逐步交给非营利组织。我国非营利组织发展尚处在初级阶段，非营利组织承接政府转移职能的能力先天不足。接受捐赠是社会团体的重要资金来源，《公益事业捐赠法》规定捐赠者可以享受税收优惠，但缺乏操作性。应制定可操作的实施办法。社会团体应不断探索和完善适合团体自身发展规律的体制机制和活动模式，严格自律，提高公信度，为承接政府转移职能奠定基础。
政府转型为非营利组织的发展提出了两方面的任务：一是随着政府主导型经济增长方式的转变，需要更大程度地发挥行业协会和非营利组织在市场经济中的作用；二是在强化政府公共服务职能的同时，需要支持、组织和引导非营利组织参与公共服务。从当前的实际情况看，非营利组织的发展主要偏重于第一方面。而现实的情况又越来越清楚地告诉我们，非营利组织参与公共服务，既是政府转型对非营利组织发展提出的客观需求，又是建设和谐社会的重大课题。
非营利组织参与公共服务的机遇。当前，我国面临着日益突出的两大矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是广大社会成员公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾。面对第一个突出矛盾，应当以可持续发展为中心，进一步完善市场经济体制；面对第二个突出矛盾，应当按照以人为本的要求，加快建立公共服务体制，而缓解公共服务的供求矛盾需要非营利组织的参与。比如目前我国在就业、教育、医疗、公共安全等方面的矛盾和问题十分突出，公共服务的供给面临严重的不足和巨大压力。客观地分析，基本公共产品供给的缺失和公共服务的不到位，既比较充分地反映了政府转型的严重滞后，同时也反映了我国非营利组织的发展还不能适应公共需求的变化，还难以承担参与提供公共服务的重任。因此，在加快政府转型的同时，还需要鼓励非营利组织积极、广泛地参与公共服务。
二、政府社会管理改革实践与发展趋势
（一）和谐社会建设中的非营利组织
党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对构建社会主义和谐社会的重要性和紧迫性、指导思想和目标任务，做了深刻论述，并从各主要方面对加强和谐社会建设做了全面部署。为适应加强和谐社会建设的要求，《决定》重点对发展和规范各类非营利组织，提出了明确的要求：(1)鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。(2)发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。(3)发展和规范各类基金会，促进公益事业发展。
社会主义和谐社会的内涵包括民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处等。构建社会主义和谐社会，是以胡锦涛为总书记的党中央从全面建设小康社会、不断开创中国特色社会主义新局面的全局出发提出的重要战略目标、战略任务、战略决策和执政理念，体现了我们党对社会主义本质及社会主义现代化建设规律认识的深化。构建社会主义和谐社会是一项复杂的系统工程，需要妥善处理各种关系，而构建“强政府、强社会”的新型政府与社会关系是构建社会主义和谐社会的关键。这种新型政府与社会关系的构建途径为：以“善治”为目标取向进行政府治理创新，建设服务型政府；进一步完善社会主义市场经济体制，发展社会自主力量，培育参与型政治文化。
和谐社会提出对非营利组织的发展是个非常好的机遇，因为这个范畴提供的很多理念和非营利组织的宗旨和功能是契合的。和谐社会一定意义上是一种公民自主参与、公民为主体的社会。公民通过一些多元化的平台实现和谐，对此非营利组织就能起到很重要的作用。化解社会矛盾，协调利益关系，沟通不同利益集团，政府可以发挥一定作用，但不能离开非营利组织。现在不同的利益集团已经在形成，如流动人口、有产者阶层、劳工、消费者和生产者，都需要一定的代言和表达机制。对于劳工、流动人口以及同性恋群体意愿表达的问题，社会和政府应当倾听他们的组织。因为单个人可能会采取极端行为，但有组织后就会比较理性了，有一种集体表达的平台和形式。对于雇主和劳动者之间的争议，政府以后可以作为中间力量参与，劳工可以组成自己的组织和资方谈判，政府从中调解，这比现在政府直接参与解决的做法要容易得多。
在建设和谐社会的大背景下，积极稳妥地发展非营利组织既有很强的客观需求，又有现实的可能性。在改革攻坚阶段，积极稳妥地发展非营利组织，既是推进改革的重要任务，也是建设和谐社会的客观要求。(1)我国经济社会矛盾凸显，加快发展非营利组织具有相当的迫切性。非营利组织在化解突出的社会矛盾、释放社会压力、构建和谐社会中有着积极的作用。(2)非营利组织在弱势群体的利益表达和利益保护中有特殊作用。(3)发展非营利组织有助于改善政府与社会之间的关系。(4)在现代多元社会中，非营利组织是与政府、企业并列的三大社会支柱之一。非营利组织对于现代社会来说，是独立于政府和企业之外的社会力量，具有不可替代的作用。随着和谐社会的建设，我国的非营利组织将在环境保护、扶贫开发、艾滋病防治、社会福利、社区服务、慈善救助等社会问题比较集中的领域里发挥不可替代的作用。(5)发展非营利组织有利于我国进一步融入全球化进程。在全球化的过程中，按照国际惯例，越来越多的国际合作与交流需要非营利组织的参与。非营利组织往往可以在国家、国际组织和跨国公司力所不及的领域发挥积极作用。
完善培育扶持和依法管理社会组织的政策。我国非营利组织虽然有了很大发展，但总体看来其作用尚未充分发挥；同时，非营利组织在发展中也存在良莠参杂、管理与自律机制不健全等问题。必须坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策。要进一步提高对新形势下发展和规范非营利组织意义的认识。
要健全法制，完善政策，解决制约非营利组织发展和对其管理监督工作中的突出问题。促进非营利组织发展，要进一步转变政府职能，取消对非营利组织参与公共服务和社会管理的不合理限制；积极探索非营利组织承担政府转移或委托的职能的实现方式，使非营利组织成为政府的有力助手，成为公共服务的重要承担者。要完善非营利组织管理体制，加强管理力量，重点解决管理机构不健全和执法监管力量薄弱的问题。加强非营利组织内部建设，提高自律性和诚信度，是实行培育发展和管理监督并重政策的重要内容。
（ 二）政府社会管理的发展趋势
随着体制改革的全面推开和深入发展，政企分开，“单位人”转变为“社会人”、“社区人”，政府与社会的关系、政府与个人的关系面临着空前的全面转型，显然，在这样的关系转型中，政府的决策行为居主导地位。
第一，政府在社会关系处理中角色定位的转型：从管理走向服务。在当代社会，政府的角色地位正在悄悄地发生变化。社会的组织和公民正在成为有主体资格和独立行为能力的服务对象，成为政府行政环绕运行的中心。这就使行政管理从以往自上而下的强制性管理逐步向服务性管理转变。在这种情况下，政府的管理过程被视为一个服务的过程。
第二，政府在社会关系处理中职能的转型：从全能走向专能。在改革进程中，政府对于自身的角色定位开始发生变化。在市场经济的大潮中，社会的纠纷和矛盾越来越多，给政府工作带来了前所未有的压力。然而另一方面，政府过度的工作有时候并不能换来社会的认同，相反却引来了各种各样的非议。对此政府不得不对自己的角色进行全面的反省。这种反省突出地体现在两个方面：一是对政府管理内容的重新认识，一是向政府行政管理的专业化方向发展。政府越来越意识到，不能简单地把满足社会的所有需要归结为政府管理的内容。政府管理的内容只能是社会需要而政府又能加以满足那一部分。另外还需要指出的是，即使是政府能够加以满足的社会需求，也不一定就成为政府管理的内容。因为政府实现其工作内容是需要投入的，而这种投入是一种社会负担。如果某种社会需求能够通过一般社会组织及其运行机制更经济有效地加以满足，人类理性将选择一般社会组织及其运行机制而不是选择政府。这不仅符合经济上的效益原则，也符合政治上的民主原则。因而，只有那些只能由强制性的权力才能满足的社会需求，才有充足的理由成为政府管理的内容。
管理内容的重新定位促进了政府专能化、专业化发展，“有所为，有所不为”越来越成为各级政府职能转变的准则。随着社会化大生产以及市场机制的发展，客观上要求政府按照经济社会发展的内在规律来管理国家和社会，政府宏观控制经济、综合管理社会、多方面地为社会提供服务的职能日益突出，政府公务的专业化要求亦不断提高。
第三，从政社合一逐步走向政社分开。即政府逐渐从社会、经济、文化等非政府活动领域中抽身退出。在这一过程中，政府的改革主要反映为审批权限下放。审批是计划经济体制下政府管理社会经济的基本手段和方式，在政社合一的体制中这种配置社会资源的方式造成重复建设、资源浪费、效率低下。改革政府审批权限，就是详细明确政府审批的范围：关系到社会稳定、国计民生、可持续发展的战略目标和战略重点等方面，项目审批坚持从严从紧；而属于企业自主权，属于市场行为范围的或应由中介组织处理的，就下放权力。应由市场决定的就要采取诸如招标、拍卖和抽签等公平竞争的方式来进行。这些改革举措有力地促进了社会的自我发展，提高了政府管理的效率和水平，使政府与社会的关系从政社合一逐步走向政社分开。
