当前，我国的改革发展进入历史新时期。由于新时期社会矛盾的变化，改革发展呈现新的阶段性特征。以新阶段的行政管理体制改革为例，其背景同以往发生了重要的变化。改革的目标已从精简机构、提高效率转到加快政府转型、完善公共治理结构上。要从这一现实出发，研究分析新阶段以大部门制为重点的行政管理体制改革的背景、需求和作用。
判断改革发展进入历史新时期有几个重要依据：一是经济总量、经济发展水平、城镇化水平、工业化水平的明显提高；二是初步建立了社会主义市场经济体制；三是社会正处在全面转型过程中。
改革进入新的历史时期，十七大报告提出经济体制、社会体制、政治体制、文化体制的全面改革。上世纪80年代的政治体制改革是从党政分开人手，新阶段四位一体的全面改革与之有很大的不同。从现实情况看，以大部门制为重点的行政管理体制改革是新阶段全面改革的突破口。这是因为新阶段实行大部门制与以往的几次政府机构改革存在重要区别。
大部制改革与经济发展方式的转变直接相关。新阶段的可持续发展，对以实行大部门制为重点的行政管理体制改革的需求越来越强。如果要素资源配置仍然大都掌握在政府手中，垄断行业改革“久攻”不下，那么，难以实现经济发展方式由政府主导向市场主导的转变。
进入改革发展历史新时期的社会矛盾发生变化。资源环境的制约、全社会基本公共需求全面快速增长，是生存型社会向发展型社会转变的客观要求。在这个特定背景下，要从单纯追求GDP总量转向经济社会协调发展，要求政府将工作重心和重点放到经济性公共服务和社会性公共服务上来。就是说，新阶段行政管理体制改革不是一般的政府职能转变，而是要实现政府转型。
政府自身改革的目标同过去比有很大的不同。以往的政府自身改革，重点是精简机构、减少人员、提高效率。进入新阶段，随着经济发展和社会进步，良好的公共治理结构已成为政府自身建设的标志性要求。当前，完善公共治理结构的基本要求是：
第一，社会的广泛参与和监督；第二，决策、执行和监督相互分离、相互制衡；第三，消除体制性、机制性腐败。
改革发展进入历史新时期，这是新阶段大部门制改革的特定背景。立足现实，要实质性地推进大部门制改革，需要实现两大突破：一是解放思想，实现传统观念的突破；二是实现部门利益的突破。由此，才能统一认识、下定决心，突破推进大部门制改革的难关。
十七大以后，各方面对新阶段的大部门制改革寄予厚望，重要的在于：一是建立完善的公共治理结构；二是以此为突破口推进全面改革。
按照经济发展方式转变的现实需求推进大部门制。当前，能源问题、环境问题不仅成为我国经济可持续发展中的突出矛盾和问题，也成为影响我国社会发展的重要因素。各方面对建立大能源、大环境、大交通等，有不同的看法，这其中确实有现实的矛盾和问题，情况比较复杂。但更重要的是服从于我国经济社会发展全局的需要。从现实情况来看，尽管推进大能源、大环境的某些具体条件还不完全成熟，有些关系还尚未理顺。但是，尽快组建大能源、大环境、大交通对大局有利，对缓解我国当前经济社会领域的某些突出矛盾有利。为此，大部门制改革首先要在这些方面取得突破。
按照完善公共治理结构的要求推进大部门制。决策、执行和监督要相互分离，由此，才有可能建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。三者不分就会造成：(1)中央的决策得不到有效执行。实践中常常看到，政策决策出现问题，难以确定责任主体。(2)缺乏强有力的决策主体，实践中决策职能往往变成执行职能。比如，很多部委不是第一决策主体，而是第一执行人，这就大大减低了决策效率。(3)决策执行不分是形成体制性、机制性腐败的重要根源。
大部门制要与新阶段政府转型相适应。中央及各级政府的基本事权要进一步明确和划分，并在此基础上推进各级政府的转型。很多地方正在试行强市（县）扩权，但不解决事权划分，不推进政府转型，这种“扩权”是缺乏实际意义的。
大部门制改革是一个逐步推进的过程。一是对条件初步具备、现实矛盾较大的领域不宜急于推进大部门制。二是要充分考虑政府职能的阶段性需求。三是实行大部门制应成熟一个推进一个。四是不宜在中央与地方层面同时进行推进大部门制。
新阶段的全面改革与行政管理体制改革密切相关。例如：以理顺政府与企业关系为重点的市场化改革，以理顺政府与社会关系为重点的社会体制改革，以及以理顺中央地方关系为重点的公共治理结构的改善，都受制于行政管理体制改革的实际进程。
推进行政管理体制改革，不仅涉及提高政府效率的问题，重要的是涉及有效转变政府职能、完善公共治理结构以及理顺中央地方关系等。这是一个重塑政府、再造政府的过程，也是一个包括财税体制、监督体制、干部人事制度等在内的全面改革的过程。
新阶段的行政管理体制改革直接与政治体制改革相关联。比如，完善公共治理结构、中央政府事权的进一步划分等，都涉及政治体制改革，甚至涉及到党政关系方面的一些重要问题。按照新时期行政管理体制改革的需求循序渐进推进政治体制改革，这是新阶段改革的策略选择。以大部门制为突破口，将拉开新一轮全面改革的序幕。
（第二节 探索实行职能有机统一的大部门体制
大部门体制，又称大部门制、大部制，一般是指将职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门，或者使相同相近的职能由一个部门管理为主，以减少机构重叠、职责交叉、多头管理，增强政府履行职能的能力。大部门作为政府机构设置的一种形式，是相对于小部门而言的，通常管理职能较宽，业务管理范围较广，对一项政府事务或几项相近事务实行统一管理。所以，实行大部门体制的关键，在于实现职能有机统一。在我国现阶段，探索实行职能有机统一的大部门体制的必要性，主要体现在三个方面：
有利于提高政府履行职能的能力。改革开放以来，我国先后进行了5次大的政府机构改革，使政府职能有了重大转变，机构编制得以精简，管理方式不断创新，大体上与我国改革发展的进程相适应。但是，政府体制改革并没有到位，而且随着改革和发展，政府管理面临着许多新的问题，主要表现在机构重叠、职能交叉，政出多门的问题突出，例如城乡建设、环境资源、交通运输、食品药品、人力资源、社会保障等领域都不同程度存在着类似的问题，成为影响政府效能的体制因素，不仅造成了部门职责交叉、权责脱节、推诿扯皮、多头管理、效率低下现象，更为重要的是，加大了行政成本，影响了政府履行职能的能力，因此，对一些相近职能或融合性强的职能进行整合，探索实行大部门体制，有助于从体制上理顺部门间关系，使政府运行更加顺畅，提高政府全面履行职能的能力。
有利于适应市场经济发展的要求。在市场经济条件下，政府是“有限政府”，政府的职能和规模都是有限的，政府的作用主要限定在“市场失灵”的公共事务领域，如宏观经济调控、建立法律框架、提供公共产品和服务、维护社会公正和秩序等，较少干预微观经济运行。改革开放以来，我国按照建立社会主义市场经济体制的需要，进行了多次机构改革，精简了大量按计划经济而设立的专业经济管理部门，同时健全了宏观经济管理部门、市场监管部门。进入新的发展阶段，随着市场经济发展和经济增长方式转变，要求政府进一步转变职能，实行政企分开、政事分开、政资分开、政府与中介组织分开，加强宏观调控，减少对微观经济的干预，但目前政府体制上存在的职能配置不合理、部门分割、资源分散等问题，不利于市场经济的发展。比如说，有的综合部门既管宏观又管微观，既管规划又管项目审批，不能集中精力搞好宏观调控，也不利于产业管理部门进行统筹协调；有的部门政企不分，既当“裁判员”，又当“运动员”，干预微观经济社会事务；因此，在新的改革发展起点上，按照大部门体制改革的思路，有机整合政府职能和部门，加强中央政府的宏观调控、政策规划制定、维护法制政令统一实施等宏观管理职能，减少对微观经济运行的干预，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，形成适应市场经济发展的政府体制。
有利于形成精干高效的政府组织结构。政府机构是承载政府职能的实体，为了履行职能，政府通常需要设立相应的管理机构。在传统社会，政府职能比较简单，机构设置也较少，如古代中国仅设有吏部、户部、刑部、兵部、礼部、工部等几个部门，美国在19世纪初只设有国务院、财政部和陆军部三个部门。进入现代社会，随着经济社会发展，政府管理的事务越来越多，各国都先后增设了许多新的管理机构，如能源、运输、环保、社保、卫生、信息等部门，但是政府也不能增加一项职能就设立一个机构，使机构数量无限扩张。为了解决这一难题，国际上采取的流行做法，就是将职能相近的部门重组为一个大部门，实行大部门体制，如发达国家无论大小，内阁部门一般保持在15 - 20个之间，而发展中国家则相对多一些，在20 - 30个之间；同时，为了行使某项相对独立的职能，或管理某方面的事务，大多数国家设有其他行政机构，如独立机构、直属机构、办事机构等，名称、数量和职能取决于各国政府管理需要，形成了以内阁部门为骨干框架，其他行政机构相辅相成的政府组织结构。在我国，政府同样面临着管理职能增加但又不能设立过多机构的矛盾。探索实行大部门体制，统筹考虑职能配置和各种类型机构设置，有助于政府在保持合理机构数量的基础上全面履行职能，逐步形成更加精干高效的现代政府组织结构。
探索实行职能有机统一的大部门体制，应以科学发展观为指导，按照建设服务型政府、法治政府和效能政府的要求，积极稳妥地加以推进。无论是部门职责的重新界定，还是机构的调整重组，都要有利于政府全面正确有效履行职能，有利于解决现行政府管理体制存在的突出问题，有利于推动科学发展，促进社会和谐，更好地为人民服务。
目前，我国经济社会的总体形势是好的，改革的方向和任务是明确的，推进改革的有利因素很多，但也面临着许多新情况新问题。应当看到，在我国实行大部门体制，还处于探索阶段，缺乏成熟经验，实行大部门体制需要一个探索过程，必须坚持积极稳妥的方针。一方面，要抓住时机，积极探索，首先选择一些意见集中、影响全局的重点领域，实行大部门体制，迈出坚实步伐，争取有所突破。比如说，加强环境保护，改善生态环境，事关可持续发展和人类生存环境，应将环保职能整合和机构设置摆到更加突出的位置；使全体人民住有所居，事关民生，建设职能的调整，应统筹协调城乡建设，把住房建设、住房制度改革放在更加突出的位置，着力解决低收人家庭的住房困难。另一方面，大部门的设置，主要取决于我国改革面临的环境、条件和内容，要充分考虑到现实可行性，循序渐进，分步实施，避免出现这样那样的问题。
比如说，为了加快形成综合交通运输体系，发挥各种交通运输方式的整体优势，突破经济社会发展的“瓶颈”，有必要整合各种交通运输管理职能和机构；同时考虑到有的管理部门的特点以及运行情况，改革需要一个过程，相关职能和机构整合就要从现实可行性出发，逐步推进。
从国际经验看，成熟市场经济国家实行大部门体制，也大多是逐步推进、不断调整的。例如，英国的大部制就经历了一个逐步完善的过程，其外交和联邦事务部，是1968年由外交部和联邦事务部合并而成的；商业、企业和规划改革部，儿童、家庭和学校部，创新、大学和技能部等部门，是1997年通过机构整合成立的；环境、食品和农村事务部，是2001年由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成的。美国1955年通过机构整合成立了卫生、教育和福利部，1979年又将该部分解为卫生与公众服务部和教育部两个部；农业部经过了多次重组，1994年又将商务部和内政部负责的相关职能划归农业部；国土安全部是2003年由22个联邦机构重组而成的超级大部。德国1986年成立了环境、自然保护和核安全部，接管了原来由内政部、农业部和卫生部共同负责的环境保护职能，形成大部制；2001年成立的消费者保护、食品和农业部，是由原食品、农业和林业部改组而成。日本内阁部门原来有1府22省厅，2002年重组合并为现在的1府10省厅，尽管这次机构重组是通过一次大规模改革完成，但从上世纪90年代中期就开始着手进行，专门设立了改革推进机构，制定了中央省厅改革法律等，到2002年才正式完成，历时多年。
（第三节 实行大部门体制需要解决的问题
十七大关于加快行政管理体制改革的基本要求是，“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”。探索实行大部门体制，应按照十七大的要求，突出重点，统筹兼顾，深入研究和解决改革中面临的问题。
其一、职能和机构整合问题。实行大部门体制的实质，在于实现职能有机统一，确保运转顺畅，而不在形式上调整多少部门。按照这一要求，改革方式有两种选择：
