（第一章 中国行政管理体制改革评析
改革开放以来，特别是党的十六大以来，我国行政管理体制改革不断深入，取得了明显成效。回顾总结我国行政改革的历程，借鉴国内外经验教训，加强战略研究，探索创新思路，将有助于我们更好地推进改革。
（第一节 行政管理体制改革的历程
新中国成立以来，为了适应经济、政治、社会发展的需要，进行了多次大规模的行政体制与政府机构改革，不同程度地解决了一些问题，缓解了一些压力和矛盾，行政管理水平和效率有所提高。值得注意的是，改革开放以后，特别是从1993年以后的改革是为了适应建立社会主义市场经济的需要而进行的，改革的重点是转变政府职能，改革的目标更加明确。
建国初期，根据《中华人民共和国中央人民政府组织法》，规定由中央人民政府委员会组织政务院（即国务院的前身），作为国家政务的最高执行机关。政务院设置了35个工作部门，管理国家行政工作。1952年，中国开始转向有计划的大规模的经济建设，建国后第一次较大规模的机构改革便从1952年底开始，因为从1953年起要执行第一个五年计划，完成计划中的大型建设项目，而地方缺乏组织管理能力，故这次机构改革以加强中央集权为中心。与此相适应，政务院的部门由35个增到42个。
其中经济部门增加到22个。这样，从1949年~1952年，3年的时间内，机构数净增20%。这是一次小膨胀。1954年，为了加强中央对经济建设的集中统一领导和加强省、市、自治区的领导，撤销了各大区行政委员会。同年召开了第一届全国人民代表大会，成立国务院。根据国务院组织法规定，国务院设立部委机构35个、直属机构20个，办公机构8个，以及秘书厅共64个部门。这是一次较大的膨胀。1955年和1956年，为了适应社会主义改造进入高潮和工农业生产迅速发展的新形势，为了进一步加强国家对整个经济工作的领导，国务院对所属机构作了较大调整。调整后的国务院，由64个职能部门增加到81个。随着第一个五年计划主要指标提前完成和社会主义改造基本完成，我国的生产资料所有制结构趋向单一化，国家直接计划的领域增多，同时建设规模不断扩大，社会化大生产和专业化迅速发展。在这种情况下，经济体制中集权过多，统得过死，国家行政机构臃肿庞大，办事效率低，不适应生产力发展的矛盾逐渐突出出来。同时，机构的膨胀造成中央高度集权，地方失去了自主权，纷纷抱怨，要求中央放权。1956年毛泽东在《论十大关系》中提出“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”1956年下半年，中央提出了《关于改进国家行政体制的决议（草案）》。于是，从1958年开始，中央开始向地方下放了由中央集中管理的企业和事业单位。国务院所属机构也进行了精简合并，经济管理部门由50个减为36个。
1959年的精简由于受“大跃进”等“左”的干扰，带来了中央宏观失控的问题。这一点，毛泽东在庐山会议上有所察觉。1959年7月2日他在谈到体制问题时讲：“现在有些半无政府主义。‘四权’过去下放多了一些、快了一些，造成混乱，应该强调一个统一领导，中央集权。下放的权力要适当收回。对下放要适当控制，反对半无政府主义”。按照毛泽东的这个意见，从1960年起，中央重新强调集中统一。
1961年，为落实“调整、巩固、充实、提高”的国民经济调整方针，原来撤销的机构又相继恢复，而且又增设了新的部门。至1965年底，国务院已有79个工作部门，成为建国以后第二次高峰。其中经济部门的变化最大，数目由36个增加到53个。与此同时，先后在中央和地方二级机关进行了两次比较集中的干部精简运动。第一次是1960年7月至1961年9月，主要集中在中央一级机关。这次干部精简以事业单位为重点，对行政部门和事业单位同时进行精简。经过一年多的努力，在机构方面，中央各部门司局级机关减少15%，事业单位减少26%；行政机关精简1.6万余人，事业单位精简6.5万余人。第二次精简从1962年2月至1964年，范围包括中央和地方各级机关。经过近两年时间的努力，中央国家机关在1961年精简的基础上，又精简了l万人。全国共精简81万人。精简下来的干部大多数充实到基层和生产第一线。
1960-1965，第三次改革，收回权力，机构79个，精简干部81万。
“文化大革命”开始后，国家机关的正常工作受到了日益严重的冲击，陷入了动乱之中，处于停顿和半停顿的状况。国务院根据毛泽东指示的把鞍钢下放给辽宁省的精神和《第四个五年计划纲要（草案）》的精神，要求各部门在1970年内把绝大多数直属企事业单位下放给地方管理。同时，又在进行所谓“斗、批、改”中，大量裁并原有的政府机构和下放工作人员。1970年底，国务院工作部门只设置了32个，其中包括划归军委办事组管理的国防部，第二、第三、第四、第五、第六、第七机械工业部和划归总参谋部、空军、海军领导的体育运动委员会、中国民用航空总局、国家海洋局以及划归中央文革小组和中央对外联络部领导的新华通讯社、广播事业局、外文出版发行事业局等13个部门。这样，国务院实际只领导了19个部门。
1971年以后国务院开始整顿陷入崩溃状态的国民经济，从而恢复了一些工作部门。1975年1月，召开了第四届全国人民代表大会。周恩来总理在向大会所作的《政府工作报告》中，提出了我国要在本世纪末实现农业、工业、国防和科学技术现代化的宏伟设想。同时，中央决定邓小平同志主持国务院工作，对工业、交通、文化、教育、科技等系统进行全面整顿。在这种形势之下，四届人大通过决议，批准国务院恢复建立部、委等52个机构。1976年10月，我国结束了十年动乱，进入了一个新的历史时期。各条战线的拨乱反正和国民经济的恢复、调整任务繁重。国务院为了恢复国家行政机关正常工作和加强对各方面工作的领导，从1977~1981年5年中，先后恢复和增设了48个工作部门，其中在三中全会前后，即1978、1979两年恢复、增设的38个。这些机构属于恢复的，将近一半。新增设的主要有对外开放需要加强领导的综合性委员会，有些行业为了建立“条条”管理系统，设立若干总局，加强司法和计划生育工作，到1981年底共设100个工作部门，达到建国以来的最高峰。
1982年，国家改革开放的大政方针已定，经济调整取得很大成绩，改革的重点工作有了进展，特别是农村改革成效显著，在安定团结的局面日益巩固的形势下，国务院为了改变部门林立、机构臃肿、层次重叠、工作扯皮、效率极低的状况，以便更有效地领导经济建设和进行经济体制改革，决定进行机构改革。根据重迭的机构撤销，业务相近的机构合并的原则，撤委并部，大大减少直属机构。经过改革，部委减为43个，直属机构减为15个，办公机构减为3个，国务院共设置61个部门。
1982年机构改革后不久，1983年、1984年，增设了审计署、国家安全部和国务院特区办公室；原由国家经济委员会领导的国家建筑材料工业局改为国务院直属机构，共增设了4个部门。到1984年底，国务院工作部门共65个。由于各项工作的开展，机构又出现增多，截至1986年底，国务院工作部门共设置72个。1986年夏，邓小平反复提出政治体制改革问题，认为机构改革是一场革命，非搞不可。为了适应政治体制改革和进一步深化经济体制改革的需要，1987年中央成立了政治体制改革研讨小组办公室，围绕政治体制改革制订方案。1988年4月9日，七届人大一次会议通过了国务院机构改革方案。这次机构改革，提出了要建立一个符合现代化管理要求，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系的长远目标，以及党政分开、政企分开，和精简、统一、效能的原则。当时改革的近期目标是：转变职能、精干机构、精简人员、提高行政效率，克服官僚主义，逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央政府同地方政府的关系。此次国务院机构改革的基本要求是；减少政府机构直接干预企业经营活动的职能，增强宏观调控职能，初步改变机构设置不合理和行政效率低下的状况。按照这个改革方案，适当裁减一些专业管理部门，完善或一些综合和行业管理机构，国务院原有机构72个，第五次改革后调整为65个。机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9 700多人。1989年春夏之后，进一步的改革暂停下来。1988年的机构改革，到头来仍然成了旧体制的又一次“回归”。到90年代初，国务院的工作部门膨胀至86个之多，地方党政部门平均数省级达70多个、地区达50多个、城市达65个、县级达45个。1991年末，全国各级党政机关人员达到920万人，当年全国行政管理费开支达370多亿元，加上事业费共支出l 400多亿元，占国家财政支出的37%。
1992年10月，党的十四大做出了“下决心进行行政管理体制和机构改革”的决策，并提出从1993年开始3年内基本完成机构改革。在解释这次机构改革方案时，当时任国务院秘书长的罗干说：这次机构改革和以往机构改革的不同，就是把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标……改革的重点是转变政府职能。转变职能的根本途径是政企分开。这次改革方案中引人注目的一是综合经济部门中组建了国家经贸委，以“加强对国民经济运行中重大问题的协调”；二是专业经济部门的改革被分为3类，其中一类由政府部门改为经济实体，另两类改为行业总会。改革后，国务院部委和直属机构、办事机构由86个减为59个。非常设机构由85个减到30个。
原有机关行政编制36 700人，改革后核定为29 200人，精简达20%。其后，改革继续在省市地方政府展开。
党的十五大报告中指出了政府机构存在的问题：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党与群众的关系。这个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。”同时，还提出了“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力实交给企业；根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的管理体系，提高为人民服务的水平；把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法部门，培育和发展社会主义中介组织。深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员。深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。”十五大后朱镕基抓机构改革，通过研究讨论，大家形成共识，综合部门要加强，专业部门不要太多。1998年3月10日，全国人民代表大会通过了《国务院机构改革方案决定》，根据方案的要求，国务院撤销了11个部委，从原来40个部委减少到29个部委，向社会分流一半公务员；接着全国各级政府也要进行相应的大规模改革，全国行政机构改革的裁员目标是400万人，比上次机构改革设定的裁员目标（200万）多一倍。改革的具体内容是：撤并了有关专业和行业部委，比如煤炭部、电力部、冶金部、机械部、邮电部等等；将发展计划委员会、经济贸易委员会重组为发展与改革委员会；组建了信息产业部、国土资源部、劳动与社会保障部等新部委；根据高效目标，国务院裁员50%，减少行政开支。到1998年4月底，所有国务院更名、新建部委和委管局陆续挂牌完毕。2001年，又撤销了9个国家行业主管局。
按照党的十六大的要求，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，是适应深化改革和扩大开放的新形势，转变和规范政府职能的新要求。为此，要深化行政管理体制改革，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政体制。根据这一总体要求，2003年国务院机构改革完善了国有资产管理机构体系，完善了宏观调控机构体系，强化了市场监管机构体系，建立了内外贸统一的大商务管理机构体系。(1)深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会。国务院授权国资委代表国家履行出资人职责。(2)完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会。发展和改革委是综合研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革的宏观调控部门。(3)健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会。(4)继续推进流通管理体制改革，组建商务部。为适应内外贸业务相互融合的发展趋势和加入世界贸易组织的新形势，促进现代市场体系的形成，将国家经贸委的内贸管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施等职能，国家计委的农产品进出口计划组织实施等职能，以及外经贸部的职能等整合起来，组建商务部。(5)加强食品安全和安全生产监管体制建设。为保障人民群众身体健康和生命安全，加强对食品安全的监管，在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局。为进一步强化对安全生产的监督，将国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，负责安全生产的综合监督管理和对煤矿的安全监察。在政府机构改革的过程中，按照权责一致的原则，根据决策、执行、监督相协调的要求，进一步理顺了部门职责关系；开始分类推进事业单位改革，进一步搞好乡镇机构改革。
（第二节 行政管理体制改革的明显进步
