（第一章政府机构的设置
（第一节 政府机构概述
一、政府概述
（一）政府的涵义
政府一词，有广义和狭义两种解释。所谓广义的解释，指在实行总统制的资本主义国家，政府通常是指中央和地方政府全部的立法、行政和司法机关。而狭义的解释是指在实行议会内阁制的国家的中央和地方行政机关。行政机关的涵义，也有不同的意见：一种意见认为，司法部门的官员也应该包括在政府内。另一种意见认为，政府是指除立法和司法机关以外的全部行政机关。总统、总理、国务卿、部长、司局长、外交官、陆海空的军官以及各级地方行政官员，都是政府官员的一部分。把上述各类官员所在的办事机构加在一起，就构成一个国家的全部行政机关。还有一种观点认为，行政机关仅仅是指国家最高的行政机构，或称为中央行政机关，它是负责领导和监督全国各种附属机构行使其职权的机关。
在社会主义国家，政府是指行政机关，中华人民共和国的国务院和地方行政机关就是我国的政府。
（二）政府的属性
政府的属性一是阶级性，二是社会性。人类社会发展的历史已经昭示：先有社会公共事务的管理，后有国家和政府。而且国家和政府最初是借管理社会公共事务而发展为特殊机构的。国家和政府建立之后，并没有取消对社会公共事务的管理。相反，管理社会公共事务的任务越来越大，政府的负担也越来越重。政府必须越来越加强对社会公共事务的管理，否则就无以为继，无法维护政治统治。
在剥削阶级国家政府中，剥削阶级统治国家，其政府是“一个阶级压迫另一个阶级的机关”，是“一个阶级对另一个阶级的统治机器”，是少数人压迫多数人的工具。所以阶级性特别明显。尽管如此，剥削阶级政府也具有管理社会公共事务的社会性。
社会主义国家的政府，同样也具有这两种属性。社会主义的国家政府，是人民当家作主的政府，是代表大多数人的利益的。其阶级性是由无产阶级专政国家的性质所决定的。其社会性非常突出。管理社会公共事务，实际上就是为最大多数人服务。这是社会主义国家的政府义不容辞的责任，也是社会主义国家政府的重要宗旨和目标。因此可以说，社会主义国家政府的社会性是由它的人民性所决定的，而且也反映和代表了社会发展的趋向。
在社会主义国家的政府中，两种属性的比重在不同时期还有所不同。在社会主义国家和政府建立之初，由于阶级斗争的任务比较繁重，这时候强调政府的阶级性是非常必要的。在和平建设社会主义时期，由于还存在着一定范围的阶级斗争，存在着“和平演变”威胁，所以政府的阶级性仍不可忽视。但是，政府的社会性的比重却在逐步增大。这时政府的主要任务是集中力量发展本国经济、科学、文化教育和社会福利事业，加强对社会公共事务的管理。
正确认识政府的两种属性，对于了解国家和政府的本质，分清资本主义国家的政府和社会主义国家的政府的区别，对促进社会主义现代化建设，加强社会公共事务的管理，都具有十分重要的作用。
（三）政府的分类
政府是国家机构的主要组成部分，政体是国家政权的组织形式，二者的内涵和外延都相近。因此关于政府的分类实际就是关于政体的分类。根据国家和政府的阶级属性来划分，古今中外的政府可以分成两大类：
1．剥削阶级国家的政府
剥削阶级国家的政府，其具体形式主要有君主制和共和制（议会制、总统制、委员制）。
君主制是奴隶制、封建制国家所采用的较为普遍的政府形式。中国从奴隶社会到封建社会，实行的都是君主专制政体。在欧洲，多数实行的也是君主制。在封建社会欧洲的一些通商口岸和商业中心，也曾出现过城市共和国，如意大利的威尼斯、法闷的马赛等，但其本质仍然是封建地主阶级的专政。
共和制是资产阶级国家比较普遍采用的政府形式。共和制是资产阶级统治的正规形式。在资本主义制度下，根据三权分立的原则，立法（议会）、行政（总统或首相）、司法三者之间形成了分立和制衡的关系。因行使国家最高权力的总统和议会产生的程序和任期，拥有的职权以及相互关系的不同，而形成了议会制和总统制两种政府形式。美国就是典型的总统制国家，法兰西第四共和国是典型的议会制国家。还有一种委员制政府形式，其最高权力由委员会集体行使，亦称“会议制”，这种形式不大普遍，现在瑞士联邦仍然采用这种形式。尽管这些政府形式不同，但国家的本质都是一样的，实行的都是资产阶级专政。
2．社会主义国家的政府
社会主义国家的政府也采用共和制，其具体形式有人民代表大会制、代表团制和人民议会制等。它们都能体现劳动人民当家作主的国家本质。
社会主义国家的共和制和资产阶级国家的共和制之间有着本质的区别。首先，国家阶级本质不同，其次是民主内容不同。现代化国家政权组织形式的实质是民主问题。社会主义国家中，占人口绝大多数的劳动人民享有充分的民主权利，他们以主人翁的身份直接参加国家事务的管理。而资产阶级的民主表面上是全民的，实际上是由少数资产阶级掮客所操纵。无产阶级共和国和资产阶级共和国政府的组织原则也是根本不同的。前者是民主集中制，后者是分权制。民主集中制从组织上保证了人民当家作主的权利。而资产阶级的分权制有其分权制衡的合理因素，但在多党竞争、轮流执政的环境中，实际上成了资产阶级内部的权力分赃制。
二、政府体制
体制是指国家机关的机构设置、隶属关系和权限划分等方面的体系和组织原则，是对于制度的外在表现和实施形式，并具有不确定趋势。体制的发展不仅要受到制度的制约，还要受到来自文化素养、传统思想、风俗民情、心理积淀和一定模式与经验的影响，而且呈现出多种因素交替依存的状态，是不稳定的和可变的。对于制度来说，体制容易出现偏差和变形。
所谓政府体制，是指国家立法、行政、司法机关的构成原则、机构设置、职权划分、结构形式及其相互关系的总和。由于各国政治、经济、社会以及历史传统等情况不同，各国政府的构成原则、机构设置、职权划分、结构形式等也不相同。从目前世界各国的具体情况看，它们的政府体制不尽相同，大体上可分为以下几类：
（一）君主专制和个人独裁制
君主专制是共和制的对称，在古代政府体制中，指以君主为国家元首的政权组织形式。早期实行君主制的国家，国家最高权力由君主一人行使，君主拥有绝对权力，王位是世袭的，并且是终身的。君主行使这种权力，在不同的政体中，情况则略有差异。例如，封建时代的专制君主制和古代的神权君主制等，君主的活动是不受限制的，而且也不受其他国家机关的监督。而封建时代的等级代表君主制，君权则在一定程度上受到等级会议一定的限制和制约。在中国，历代封建王朝的皇帝，都是世袭的，并自诩为“受命于天”的。在欧洲，早期形成了许多诸侯国家，它们完全脱离中央政权，几乎所有的君主都由诸侯或贵族推选，君主世袭制到晚期才出现。
（二）君主立宪制
在资产阶级类型的国家中，政府体制主要有两种：君主立宪制和资产阶级共和制。在君主立宪制中，又分为议会制和二元制。君主立宪制的国家元首是世袭的，并根据宪法拥有某些国家的最高权力，不过行使这种权力时，必须按照宪法的规定受到其他国家机关不同程度的限制。建立君主立宪制的国家，往往是资产阶级革命进行不彻底的地方，资产阶级在当时不能建立自己的独占统治地位，因而需要和封建势力妥协。例如，1688年资产阶级革命以后的英国，1871年的德意志帝国，1868年明治维新后的日本等。随着资本主义的发展和变化，政府体制（或称国家形式）的名称虽然没有变化，但实际内容上都在变化着。君主立宪制形式和资产阶级共和制形式一样，都成为资产阶级国家重要的统治形式。英国的君主立宪制，是议会制君主国的典型，第一次世界大战前的德国和第二次世界大战前的日本，是二元制君主国的典型。
（三）共和制
共和制是国家代表机关或国家元首由自由选举产生的一种政府体制或国家形式。
在资本主义制度下，资产阶级共和制的国家元首是行使国家最高权力的总统，总统和议会在形式上都由选举产生。但是这两个机构产生的程序、任期、拥有的职权以及相互关系各国都有所不同。凡是政府由议会中拥有多数议席的一个政党或几个政党的联盟组成，在法律上对议会负责的政府体制，称作资产阶级议会制国家。凡是内阁不是由国会中多数党组成，也不对国会负责的国家，称作资产阶级总统制共和国，其中美国是比较典型的总统制国家。这种划分可以说明各资产阶级国家统治方式上的不同。
社会主义革命胜利后所建立的共和国一般也都称为共和国，但它们同资产阶级共和国之间存在着本质的不同。首先它们是党领导下的工人、农民和革命知识分子共同当家作主的共和国，具有最广泛的群众基础，是建立在经济平等基石上的真正的人民民主。尽管社会主义在发展中会有曲折甚至反复，但是党有能力改革和完善国家的政治体制和领导体制。其次，许多资产阶级国家名义也是共和国，实际上它们的政治从来是由少数资产阶级掮客所操纵的，是维护资产阶级的统治的。再次，两者的根本组织原则也是根本不同的。无产阶级或社会主义的共和国实行的是民主集中制，而资产阶级共和国实行的可以说是资产阶级内部的权力分赃制。
三、政府职能政
府职能是国家本质的表现，是政府在一定历史时期根据社会发展的需要而担负的职责和功能，而且随着形势和任务的变化而发生变化。不管是社会主义国家还是资本主义国家，其政府职能不外乎两者，一是阶级职能，二是社会管理职能。在这种基本职能中又有一些具体职能，而在不同的社会形态的国家中，政府的基本职能和具体职能，在目的、内容和行使方式上有所不同。
（一）阶级职能
这是任何国家政府都具有的基本职能之一。它又分为对内和对外职能两部分。首先，对内职能，国家是阶级压迫、阶级统治的机器。政府是实施阶级统治、阶级压迫的机关。因而镇压敌对阶级和敌对分子的反抗是每个国家政府的根本任务之一。对内职能中，又可分为镇压、控制等几个具体职能。镇压敌人的反抗斗争，是在尖锐的阶级斗争面前所必须采用的手段和对策。力图把阶级斗争控制在一定范围之内，达到社会平衡、政治稳定，这是政府经常性的任务。为此，政府都设有相应的机构。但是在这个问题上，资产阶级国家的政府和社会主义国家的政府是有原则区别的。其次，对外职能，社会主义国家政府的对外职能有四项：保卫本国的领土不受侵犯；与世界社会主义国家合作互助；支援民族解放运动和人民革命斗争，开展正常的国际交往；与不同社会制度的国家和平共处，争取世界和平。资本主义国家政府的对外职能也有四项：一是保卫自己的领土不受侵犯；二是在有利可图的条件下侵占别国领土；三是颠覆和控制别国的政府，渗透和干涉别国内政；四是开展正常的国际交往。总之，在对外职能上，资产阶级国家的政府与社会主义国家的政府有不同点也有共同之处。
（二）社会管理职能
社会管理职能是世界各国政府都具有的职能，可以把它分成两大类。一类为调控性职能。其中有协调职能、监督职能、指导职能以及保卫职能。所谓协调职能，主要是协调行政各部门之间、中央和地方之间的关系，使之协调发展。协调包括政策协调、计划协调、职权协调、人事协调以及上下、左右关系的协调等。任何有组织的工作都需要协调。所谓监督职能，主要是指行政部门内部的监督，既有综合性的监督又有专门性的监督，而主要是上级对下级的监督。所谓指导职能，主要是进行方针、政策、科学规律、发展规划的指导。这种职能要求行政官员要有较高的素质，掌握好方针政策，按照科学规律指导行政主管部门所管辖的各项事务。所谓保卫职能，主要是指镇压职能之外的、经常性的维护法律和权益的任务。另一类是管理性职能。管理性职能分为行政事务管理职能、经济管理职能、科技文化及公共福利事业管理职能。发展公共福利，提供社会服务，是政府行政部门的重要工作。行政事务管理职能，主要是完成行政事务工作。经济管理职能，是行政部门的主要职能，同时也是立法司法机关的重要职责，具有特别重要的地位。
国家政府的经济管理职能不是一成不变的。尤其是对社会主义国家政府的经济管理职能，在国民经济的恢复发展中，曾发挥过积极作用。但是随着形势的发展，那种以高度集权为特点的经济管理职能，越来越不适应社会发展的需要。政府的经济管理职能应逐步交给社会，充分发挥市场的作用，重视价值规律。例如，波兰也实行中央计划与运用市场机制结合的原则。中国的经济体制经过几十年的演变，曾经形成了一种与社会生产力发展不相适应的僵化的模式，结果造成了政企不分，条块分割，国家对企业统得过多过死，忽视了市场的作用。改革开放以来，逐步建立社会主义市场经济体制，政府的经济管理职能正在转变，坚持以宏观调控为主，充分发挥市场在资源配置中的作用。
（第二节 党和政府的关系
一、党对政府的领导
当今世界多数国家政府的组成和政治权力的行使，都是通过政党来实现的。在我国，政党体系与政府体系有着更为密切的关系。我国政府在中国共产党领导下，在各民主党派的支持和参与下，履行和发挥着政治、经济、文化和社会生活各方面的功能。中国共产党作为执政党，在整个国家政治体系中，居于领导核心地位．起着政治主导作用。
