袁世凯脑子里的历史知识和传统政治让他得出结论：乱象起因于缺乏一个强有力的国家机器，缺乏一个强权人物带领国家前进。中国历史上的盛世都是国家机器极端强大、皇权鼎盛时期的产物。王朝对社会各方面进行强有力的控制，政令上下通畅，天下在贤臣名相的治理下四海升平。袁世凯就认为：“国力之强否，视其内政外交之若何；而内政外交之善否，又视其政府之强固与否，而国体之为君主为民主不与焉。”（《袁大总统书牍汇编》卷首第28页，转引自《中华民国史纲》）从袁世凯登上历史舞台开始，他就为强固政权而奋斗。清王朝从太平天国运动开始逐渐失去对地方的有效控制，朝廷实权逐渐为汉臣和将领所分离。中兴也好，变法也好，新政也好，其中都有理顺上下关系、加强政权的考虑。可惜清朝做得不成功，被推翻了，给袁世凯留下一个活生生的教训。所以，袁世凯从清王朝轰然倒塌的尘埃中疾步走出来，想的就是怎么加强自己的统治，用强权凝聚国力谋求发展，避免重蹈旧政权的覆辙。
但是总统当上了，袁世凯并没有获得预想的与国家元首相对应的权力。民主共和的政治设计让他很不适应，很不舒服。
革命党人为袁世凯设计了一个“虚君”之位，将强大的国会凌驾在总统之上。国会不仅拥有立法权，而且拥有高级官吏的任免权，行政机构对国会负责而不是对总统负责。更重要的是，临时约法规定国会永远不被解散。在法律上，国会权力过大了。民国史家郭剑林说：“在国家机器运行的很大程度上，‘约法’体制远远地超过了保证实现资产阶级民主政治——责任内阁制所必要的互相制约机制和措施。它不仅能够限制袁世凯的个人政治权力和野心，也在很大的程度上影响了国家机器的正常运转。”话说回来，如果国会能够切实履行好职责，管理好国家，让中国富强起来，国会权力过大也不会遭到多少质疑或非难。但残酷的事实是，国会自身一团糟，根本没运转好。暂且不说进入国会的议员良莠不齐、议员之间党同伐异，也不说议员们给自己开500元的月薪，单单就说对于国会这个新鲜事物怎么运转，绝大部分议员都搞不清楚。1913年全国大选产生国会后，议员们单单在选举议长采取记名投票还是无记名投票这个问题上，就纠缠了一个月之久。国民党要求记名投票，因为它占据议会多数，记名投票可以约束党籍议员，夺取国会领导权。共和、民主、统一等党主张无记名投票，这样可以方便他们挖国民党的墙角。在多次预备会议上，议员们哄闹、辱骂、退场，或者干脆就不出席会议。议会的低效和混乱，为袁世凯加强集权统治提供了反面论据。
袁世凯把民国初年的混乱，归咎为国会束缚行政，政府施政方针难以有效贯彻执行（潜台词是：政府的方针政策都是对的、好的）。他说：“国中待治极殷，而政府措施，不足以孚众望，此不待国民督责，即返诸本大总统之良知，亦岂能一日即安者。……国家既采法治主义，庶政皆藉法律以行；而国会纷争，议案丛脞，累日不能决一条，经月不能颁一律。律文既缺，何所遵依？而国家作用，一旦不能滞停，政府措施，触处动成违法。以云责任，更安取裁？”最初和他搭班子的行政首脑是南北方都能接受的唐绍仪。唐绍仪执行临时约法，比较认真。袁世凯颁布命令，他都认真地副署，对于总统府的公文，如果觉得不行就驳回。在传统政治观念中，总理应该是总统的行政助手，是皇帝的宰相，但唐绍仪这个宰相不听从皇帝的指挥，三天两头要袁世凯“收回成命”或者机械盖章。袁世凯的随从见到唐绍仪来找总统都说：“唐总理又来欺侮我们总统了。”到最后，袁世凯对有几十年交情的唐绍仪说：“少川，我老了，你来当总统吧。”唐绍仪也很苦闷，说“多任总理一日，即多负罪一日”，终于在1912年6月15日的清晨身穿便服，悄然坐上一辆人力车，来到前门车站登上了去天津的火车。在车厢里，唐绍仪倒身就睡。中华民国的第一任责任内阁就这么成为了历史。
唐绍仪之后，袁世凯不允许强力内阁的出现。第二任内阁总理原本应该是外交总长陆征祥递补。陆征祥是技术官僚出身，没有根基，恰恰是袁世凯需要的新总理。可惜他在国会施政演说时，聊了半天家常，大谈特谈自己不会喝花酒因此不喜欢交际等事，遭到了国会弹劾，最后不得不以健康原因辞职。陆征祥固然有自己不成熟的地方，但议员们意气用事，因为总理言语不当而将好不容易拼凑起来的第二届内阁全盘推翻，比陆征祥更不成熟。换上来的新总理是袁世凯的亲信赵秉钧。赵总理就职后，干脆把国务会议搬进总统府召开，行政事宜唯总统袁世凯马首是瞻。后来赵秉钧因为宋教仁案辞职，袁世凯力捧熊希龄组阁，鼓吹成立“第一流人才”的内阁，进行专家治国，实际上还是想把行政大权从内阁转移到总统手中。
袁世凯将行政权力收归己手的同时，尝试着把国会纳入自身政治框架之中。国会拥有的人事任免权、立法权和对政务的审核权，无不被袁世凯看做是强权治国的障碍。在心里，袁世凯希望国会能够发挥治国功用，多次公开表示尊重国会。但这种尊重是建立在国会拥戴自己的基础上。当国会既没有发挥作用，反而处处掣肘行政、时时鼓吹责任内阁制度时，袁世凯和国会很快走到了对立面。1913年的正式大总统选举，国会酝酿着倒袁风潮。在袁世凯看来，手无寸铁的国会议员要通过一张纸推翻自己，是完全不可能的。在投票的当天早上，突然有上千名身着军裤、皮靴，佩戴着短枪的军警、地痞、流氓打着“公民团”的旗号，将国会团团包围，叫嚣：“今天不选出我们中意的大总统，休想出院。”他们中意的人就是袁世凯。这些暴徒没有冲杀进入国会，而是采取“游行示威”的合法方式，来向国会施加压力，说明幕后指使的袁世凯多少接受了点议会民主的“新”思想，创造出了这种“新旧结合”的方式。遗憾的是，袁世凯在第一轮和第二轮投票中都落选了。示威者就堵着大门，不让议员散会，还驱赶了给议员送餐的家人。议员们忍饥挨饿，坚持到晚上九时，终于坚持不住了。在第三次投票中，袁世凯以微弱多数当选为民国第一任正式大总统。丑闻传出后，上海、天津等地报纸多有不满表示。国务院即通电各省：“此次选举并无军警干涉情事，倘敢捏造蜚言，严惩不贷。”
1913年10月10日，中华民国正式大总统就职典礼举行。典礼既不在总统府，也不在国会内举行。袁世凯选择在紫禁城太和殿宣誓就任民国总统，而太和殿正是明清两代皇帝登基的地方。袁世凯此举给人广阔的联想空间。既然民国了，“总统就职原系向全国国民代表、议长、议员宣誓”，应当是议长、议员坐北朝南，听取总统宣誓，以示尊重民意。可是袁世凯恰恰相反，他坐北朝南，议长、议员们排在左右两侧，像君臣上朝一样听袁世凯的宣誓。很多人将此看作是袁世凯称帝野心的暴露。袁世凯已经找出了国家贫弱的原因就是政府权力削弱，那么强权统治是必然选择。而强权统治往往会走向君主专制。同时，皇位对人的诱惑显然易见，袁世凯极可能此时就有了称帝野心。也许，典礼的安排表达了袁世凯对总统和国会地位的预期：总统操权天下，国会处于服从与辅佐地位。袁世凯要求议会制度为己所用，如果能协助治国当然最好，不然就强硬废弃。
争权斗争继续。国民党议员主持下的宪法起草委员会拟定了《天坛宪法草案》，坚持责任内阁，扩大议会权力抑制总统权力。袁世凯于1913年11月借口国民党参与“叛乱”（二次革命），下令解散国民党，并收缴国民党籍议员证书和徽章。438名国会议员资格被取消，超过了参众两院总人数的一半以上。至此，国会因为召集不到开会的法定人数，名存实亡。1914年1月10日，袁世凯干脆宣布解散国会，将议员遣送回籍。需要指出的是，袁世凯此举获得了地方行政长官的支持。他曾写信给各地方长官，陈述自己的意见。各地行政长官，多数面临和袁世凯同样的麻烦：受不成熟的同级议会掣肘，觉得施展不开拳脚。和袁世凯一样，他们多数人也是前清官僚出身，对新生的民主共和制度很不感冒。袁世凯集权和强权的作法也代表了他们的意见。甘肃、山东、安徽等省民政长官还指控本地议会，“平时把持财政，抵抗税捐，干预词讼，妨碍行政”。2月28日，袁世凯下令解散各省议会，由地方长官负责一切行政事宜。
但袁世凯毕竟沐浴了民主共和的阳光，不敢悍然推翻民主共和制度，需要一个代议制工具做自己的橡皮图章，于是指定了一个政治会议。在《政治会议开会训词》中，袁世凯抨击议会制度“名曰平等，实以少数人压制多数，名曰自由，实以少数人侵略多数，名曰共和，实以少数牺牲大多数之生命财产者也”。他再次强调国家的强大是政府追求的目标，国家强大与否和采取何种国体无关。在政治会议中，袁世凯又指定了60人成立一个约法会议。袁世凯要求他们“力谋国权之统一”，制订一部“以总揽统治权，属之于国家元首，以重大总统之权”的新约法。这就是1914年5月1日由袁世凯公布、体现袁世凯意志的《中华民国约法》。《中华民国约法》明确实行总统制，总统总揽大权，设置国务卿辅助总统，成立参政院作为总统的咨询和事后审议机构，而立法权又归属专门的立法院。整个制度设计，完全以总统为核心。袁世凯公布这一约法时乐观地预测：“今者《约法》改订，障碍已除，政治刷新，正在今日。苟国家之事计，无不猛进励行。”之后，袁世凯大刀阔斧撤销了国务院，在总统府内设立了政事堂，让把兄弟徐世昌担任国务卿，安排北洋系各人掌握各部。新成立的参政院炮制了《大总统选举法》，由约法会议通过。这部法律规定大总统任期十年，连选连任，没有限制，让袁世凯成为事实上的终身总统。更要命的是，选举法还规定袁世凯临死前可以推荐新总统人选。它仿照清朝秘密立储的方法，规定由旧总统亲书候选人的名字密存金匮石室。如果说这个制度还有什么民主成分的话，那就是候选人有三个，由临时选举会在三人中挑选一人为新总统。
至此，袁世凯彻底粉碎了民国元年的约法体制和宋教仁等人的议会民主的努力，在事实上和法律上都将自己置于无冕之皇的地位。和晚清的同治、光绪、宣统等皇帝相比，袁世凯的权威和实力比他们都要强。这种强权统治一度也取得了效果。他镇压了二次革命后，击垮了革命党人，将北洋势力拓展到安徽、江西、江苏三个重要省份。而湖南的谭延闿、浙江的朱瑞、云南的蔡锷、广西的岑春煊等半独立人物先后被解除了实权，归顺中央。其他重要人物，比如盘踞湖北的副总统黎元洪、占据徐州的张勋、在山西割据的阎锡山、云南的唐继尧和东北胡子张作霖，在袁世凯的重压下战战兢兢，不敢违抗中央政府命令。民初历史进入了武装重压下最稳定的时期。袁世凯政府颇能依靠工商界，听取商会和商人的意见，起用周学熙、张謇等专家主管财政和工商行政，建立健全经济法规和财政税收制度，国民经济取得了重大发展。比如袁世凯政府鼓励民营公司，由政府出资建立保息制度，简化开办厂矿的手续，免征部分厘金。民国三四年间（1914、1915年），民国政府实现了财政收支平衡，统一了货币。“袁大头”银元成了民国最坚挺的货币。
但是袁世凯依然面临很多问题。地方政府阳奉阴违的情况时有发展，中央政府的政令不能控制每一个地方；反袁势力始终活跃，而北洋系内部的骄兵悍将也开始削弱袁世凯的权威。袁世凯困惑了，自己都已经实现独裁统治了，为什么统治还是不稳，治理国家还是不顺呢？重要关头，他身上的陈旧思想和对现代政治的所知有限，产生了极为负面的作用。当时美国公使馆在报告中评价民国初年的袁世凯“眼光短浅……他除了旧政权的极端主义外，有关政府的事什么也不懂”。袁世凯把这些问题归咎为中央政府（也就是自己）的权威还不够，认为“再上一层楼”当皇帝就能解决问题。他不知道中国的贫弱和政令不通，说到底是因为民国接收的是清王朝的烂摊子，中央政府的底子是清王朝的行政班子，中国的问题是积累了近百年的大问题。把“总统”变为“皇帝”又怎么能解决问题呢？当然，其中也有袁世凯极其自私的因素。种种问题威胁他的地位，他老想保全地位，扩大权势。而皇帝无疑是最诱人的不二选择。
“这是一切为保留权力而挣扎的首脑人物的通病。”（［美］费正清著：《伟大的中国革命》）
二
袁世凯有复辟帝制的趋势，当时的社会舆论怎么看呢？
说到社会舆论，不得不提美国人古德诺（Goodnow，Frank Johnson）和他的《共和与君主论》。古德诺和在“二十一条”交涉时为中国奔走的有贺长雄一样，都是民国政府的政治顾问。他是美国哥伦比亚大学的法学院院长、美国政治学会的创立人、政治学和行政学的权威，是当时世界上第一流的政治理论家（注意：政治理论家，并非政治家）。据说袁世凯的秘书顾维钧是古德诺的博士生；曾任外交总长和司法总长的王宠惠毕业于耶鲁大学，是古德诺的崇拜者，经他们两人推荐，民国政府聘请古德诺为顾问。还有一种说法是，宋教仁担任南京临时政府法制局长的时候，聘任了古德诺。但古德诺尚未赴任，宋教仁就被暗杀了。
古德诺来华纯粹是担任政府顾问，并非袁世凯拉拢过来，更不是为鼓吹帝制而来的。
事实上，古德诺在华时间很短。民国政府和他签订的聘任合同期是三年。古德诺1913年到北京上任，1914年8月因为被美国霍普金斯大学聘任为校长而回国，1915年第二次短暂来华6周，总共在华时间不过一年半。
通过对中国局势一年半的观察，古德诺在1915年发表了《共和与君主论》。这是一篇讨论国体与社会关系的学术文章。文章认为各种政体，不论是君主专制还是共和制度，本身没有优劣高低之分，关键是要和社会相适应。君主专制曾给人们带来痛苦，共和制度也能给人带来痛苦，世界上恶质民主随处可见。共和制度需要社会基础，而且是较高的基础。落后国家骤然实现共和，古德诺担心会出现权力斗争。“元首既非世袭，大总统承继之问题，必不能善为解决”，其结果是军阀和野心家们为了争夺权位，大动干戈，给社会带来破坏。中国就是落后国家，“如用君主制，较共和制为宜，此殆无可疑者也”。30
