（第一节政府的科技管理与技术创新政策
科技管理是政府经济管理职能的重要组成部分，研究科技发展规律、促进科技进步和经济发展、提高综合国力，是政府科技管理的根本任务。我国自1985年正式启动的科技体制改革是以促进科技与经济结合为目标，以科研机构尤其是国务院部属科研院所改制为重点展开的，迄今已经取得很大成绩。但随着改革的深化，一些深层次的问题不断显现。例如，由于部门之间分工不同，各司其职，相互衔接、协调的“结合部”的问题尚未很好解决；政府各部门的科技计划缺乏衔接，资源配置缺乏协调，造成重复投资甚至浪费。更主要的是由于我国市场经济制度有待完善，而计划体制的惯性还在起作用。政府与市场在创新中的互动关系尚未确立起来，政府缺位、错位与越位的现象时有发生。
因此，国家宏观科技管理制度改革已经成为当务之急。
一、政府在科技发展中的权利与责任
首先是政府与市场、权力与责任的界定，这是一个博弈的过程。
公共物品与私人物品并不是简单的非此即彼，而是一个连续的谱系，在这个谱系的中间区域市场和公共经济可以有多种形式的组合，从而为多种形式的制度安排提供了选择的空间。仔细研究可以发现，尽管我们的科技体制改革是从“摸着石头过河”开始的，但它还是有着内在的逻辑：20世纪80年代根据科研产品的性质改革拨款制度，实质上是国家试图从具有私人物品性质的科研成果中抽身，同时继续承担给提供公共物品的研究机构以支持的责任；给研究机构更大的自主权，将所有权与经营权分离。90年代的分类改革直至各类机构的转制，意味着政府不仅要将经营权交给经营者，而且要逐步退出私人物品的领域，把这部分权力交给市场，政府加强宏观管理的作用。这样的逻辑是正确的，问题是任何一种制度都包括正式与非正式的约束，都要受到政治体制、经济体制等多种制度和历史、文化等多方面的影响，因而存在路径依赖。这决定了改革不可能一蹴而就，而是一个动态调整的进化过程。在界定政府和市场的权力时要考虑的因素包括：第一，民间是否有足够的力量和动机投入科技活动。我国企业尚处于制度转型和能力培育的时期，连从事具有私人物品性质的科技活动都有困难，遑论参与公益性科技活动。第二，是否有适宜民间机构生长的制度空间。我们尚没有关于非营利机构的法律，关于中介机构的制度安排也不清晰，民间机构的发展还需假以时日。
第三，是否建立了相适应的游戏规则，即是否有适当的机制处理冲突和实行监督，我国目前的相关机制还不够健全。第四，要考虑改革的成本，成本的大小及如何分摊。如果不考虑这些因素，不考虑路径依赖，简单地照搬国外的经验，甚至把改革这一过程当作目的，则政府的错位、越位和缺位都是难免的，改革也难以取得理想的绩效。
其次是政府管理科技事业的权限，这是与权力的来源直接相关的。在现代社会，几乎所有国家都宣称政府的权力来自人民，而在实际实行中又有不同。有些国家是由立法机关通过制定法律授予政府权力，法律规定政府有什么权力，政府就有什么权力，政府的行政行为超越了法律规定的范围就是违法，这就是“依法行政，越权无效”的原则。而对于人民来说，除了由法律授予政府的权力之外，其他的权力都是人民保留给自己的，政府无权加以干涉。因此这些国家的政府从理论上讲是有限权力政府。我国的情况不同，虽然政府的权力也是由人民通过全国人民代表大会制定宪法和法律授予的，但长期以来形成的观念是“国家本位”，反映在法律上，对政府职权的规定是原则和笼统的，且只要不是法律明确规定不能做的事，政府做了就是“依法行政”了，就不违法，事实上政府权力无限。例如，我国有关法律规定，政府有权“领导和管理科学技术事业”，根据这一规定，政府管理科技活动的权力无所不包。所以若从理论上研究政府职能转变，就会涉及“无限权力”与“有限权力”、“无限责任”与“有限责任”等一系列更为根本的问题。这些问题的改革有赖于政治体制改革的进一步深化。
最后是在对科技事业的管理中政府究竟有哪些权力，这是与政府的责任和角色直接相关的，是与科技活动的特性相关的，而后者又是由科技成果的特性决定的。科技成果的特性在于它同时兼具公共物品和私人物品的属性，越是科学的、理论的成果越具有公共物品的性质，即它的所有使用者都可以从中受益，且一个使用者使用该成果不会妨碍或减少其他使用者的使用；越是技术的、经验的成果越具有私人物品的属性，它可以为发明人或使用者带来物质上的回报，因而需要专利制度对其专有权利进行保护。一般而言，私人物品可以由市场机制自发地提供，但市场是需要管理的；公共物品由于存在“搭便车”现象，不能由市场自发提供（市场失效），或者市场提供不足（市场低效），故需要采取某种集体行动的方式（公共经济）来提供，政府正是公共物品的主要提供者。可见，在科技事业发展中，政府具有双重角色：宏观管理者和公共物品的提供者，与之相对应，政府具有两种权力，宏观管理权和公共物品的所有权。我国长期实行计划经济体制，研究、高校等各类机构都是国家所有，研究什么、生产什么都由计划决定，即政府集所有者与经营者于一身，同时拥有所有权和经营权。对这种体制弊端的研究表明改革是必然的。
只有明确了政府在科技管理事业中的权利与责任，才能制定出有利于科技管理与技术创新的各种政策，从而充分发挥政府在科技创新中的主导功能。
二、政府制定科技管理与技术创新政策的必要性
首先，有助于降低技术创新过程中的不确定性。技术创新既是一个学习过程，又是一个知识转移的过程，同时也是一个创新者与用户之间的相互作用过程。正是技术创新过程的复杂性决定了技术创新不仅是一个漫长的过程，而且是一个曲折起伏的过程。技术创新过程的复杂性决定了技术创新过程中的不确定性。由于技术创新过程中存在着技术方面、市场方面、技术创新收益分配、制度环境等等不确定性因素以及其他外部条件，可能引起企业在技术上的投资不足，并构成技术创新扩散的障碍，这种障碍可能会限制企业开发和有效地利用市场的技术能力。因此，政府有必要通过制定相关的政策来减少技术创新的障碍，支持创新者，并营造有利于技术创新的制度和环境。
其次，有助于解决市场失效问题。在经济活动的许多情况下，市场机制不能充分保证对社会有益资源的最优配置，也就是说市场机制对一些产业或企业的调节作用效率不高或失效。这里有两层含义：一是指在一些情况下市场机制存在效率低下或干脆失效，产生了调节上的真空，需要有其他调节力量填补；二是指在一些情况下，虽然市场机制具有充分调节能力，但这时市场调节的方向不利于国家和社会公众的整体利益，也需要另一种调节力量发挥作用。当市场调节机制在技术创新的供给、需求等方面出现问题时，或者当技术创新所需资源与服务不能由市场自动地进行调节时，政府进行某种程度的干预，有助于解决市场失效问题，从而维护国家和社会公众的整体利益。
再次，有助于培育企业技术创新能力。企业的技术创新能力是企业竞争的基础，也是一个国家经济和科技竞争的核心，如果企业的技术创新能力不能实现大的飞跃，则我国的整体创新能力也不能实现大的飞跃。企业的技术创新能力主要包括：（1）通过对企业现有能力进行系统性的和经常性的审查，以及将这些能力与企业为维持竞争力需要培育或获得的能力进行比较，来确认企业特定的创新需求。
（2）将技术战略与商业战略结合起来以支持企业的总体目标。（3）将来自企业内外的不同投入结合起来以创造竞争优势。（4）探索广泛的技术选择渠道并为此而进行广泛的搜索以使其满足需求。（5）比较和对比各种可得的技术选择，并在这种比较的基础上选择最适用的技术。（6）通过直接购买或者某些形式的许可、合作或联盟以获得这种技术。（7）在企业内部采用可能涉及广泛的项目计划和管理活动的技术，并使技术与组织相适应。（8）使用这种技术并培育出可使其得到最佳的使用技能。但是，由于企业缺乏恰当的技术搜索能力、选择能力、协商能力、实施能力、综合能力、学习能力等，企业的技术创新过程或者说技术成果产业化的过程并不是一帆风顺的。政府制定的有效的技术创新政策有助于企业克服上述诸多能力的不足。
最后，有助于国家综合国力的增强。当今世界的竞争，归根到底是综合国力的竞争；而决定综合国力的关键就是知识总量和科技实力的竞争。可以说，在科技领域的领先地位意味着取得了在激烈的国际竞争中决定胜负的战略制高点，而这又取决于技术创新的发展程度。技术创新是一项具有很高外部经济的活动，一个产品的创新，有时不但推动着本产业的创新，也给其他产业的发展以强烈的推动，对一些有重大经济意义的创新尤为如此。如电子产业革命，几乎对所有产业都产生了巨大的影响。从长远来看技术创新的社会收益将大于私人收益，从而提高国家的综合国力。因此，加快技术创新已经成为各国政府关注的重点问题，我国政府也有必要制定相应的政策，创造一个鼓励技术创新的良好环境，从而不断地提高我国的综合国力。
三、政府作为科技和技术创新事业宏观管理者的职能
在科技管理中，政府应强化宏观管理者的职能，主要有以下几个方面。
第一，通过立法维护科学技术活动的正常秩序。我们已经颁布了科技进步法、成果转让法、专利法等多部有关科技活动的法律，但相关的法律体系并不健全。例如，国外对科研机构的立法在整个科技立法中占有重要地位，而我们尚未对从事科技活动的最基本的组织——研究院所的活动规范做出规定。我们应该像重视企业法、公司法那样，重视制定研究机构法，清楚地界定各类科研机构的法律形式及相应的制度规范，对研究机构的建立、变更、终止和它的权利义务做出明确规定，保证研究机构的权利不受侵犯，创造一个能使研究机构健康发展的外部环境。再如，我们应对科技活动内部一些重要的、基本的制度做出规范。科技人员是科技活动的基本力量，人才是国际竞争的焦点，必须把人才问题上升到国家科技战略和国家经济发展战略层次，进行多角度、多层面的研究，采取更加积极的政策和措施，可参考国外做法制定科技人员法，保障科技人员的合法权益，同时也规范他们的行为。科技计划是政府发展科技事业的重要手段，但计划管理有所不同。西方国家的科技计划多是采用法案的形式，经由国会批准，由一个相应的机构具体组织实施；而我国的科技计划大多以政府政令的形式出现，由政府主管部门执行。这将导致不同的后果：西方国家实施计划的规范性、稳定性较强，我国科技计划的决策较快，但易变，且往往由于政策性规定太多及缺乏责任条款，执行过程中的任意性较大，执行不好或出了问题也难以追究责任。所以，我国应对一定限额以上的科技计划采取立法措施，具体明确地规定计划的目标、内容、实施办法、负责实施的机构和法律责任等。
第二，利用各种经济手段引导科技发展方向及社会资源配置。
这种引导可以是直接的，也可以是间接的。直接的手段主要是政府投入，间接的手段包括中长期发展规划、信贷、税收、价格等等，目的是建立体制转轨时期的社会科技资源投入体系，政府要保证在重点领域的科技投入，在其他大多数领域则应建立社会化和市场化的科技投入机制。在多方吸纳资源的同时还要加强对资源的管理，提高资源的使用效率。从当前看，应加快国家预算体制的改革，根据不同类型科技活动的具体目标和资金运行规律，建立适应不同需求的国家资金预算管理方法和财政资金投入方式。
第三，统一协调政策，设置技术创新政策组织机构。要对技术创新形成一个有序有效的管理，必须建立一个政策体系，使科技部、人事部等政府部门以及各省市，甚至每一个技术人员、公民都能执行起来有章可行有据可依。因而，必须有一个组织机构分管此事。这一机构应包括咨询、监督、信息反馈、专家组等使技术创新政策能够更快更全面更有效地得到制定和执行，从而引导和激励全国的技术创新，促进经济的发展。其中，国家级技术创新政策咨询机构的职能主要是制定国家技术创新政策并监督技术创新政策的执行情况；国家政策信息反馈系统，主要负责收集国内各地方的技术创新相关政策及世界各国的有关政策、法规和做法；专家智囊团，可以向政府直接承揽技术创新政策方面的课题，为政府制定技术创新政策提供理论依据和经验借鉴。
