4.寻求干预政治人事任用动因的机制，这种动因在许多国家似乎总是呈现出一种变动不定的态势。一些旨在加速政界人事更替和退位的措施，如通过提供其他职位甚至通过法律规定（像在墨西哥）等等都反映了这方面可能的解决途径。
在美国，人们投入大量精力致力于总统选举过程的研究就表明了对这一课题的密切关注。尽管统计分析已经表明，在特定的选举程序同作为总统的个人素质之间是否存在多少相关性还值得怀疑。因为这种素质是一个很难明确的问题，并随着条件而变化，如前面所提到的。
必须承认，所有这些建议的效果都是有限的。如果出现了统治能力上的严重崩溃，则更为激进的措施或许就变得必要和可行。诸如经过适当挑选强制部分政治家参加学习，比如到国家政策学院（这将是下一条建议的内容）接受培训。基层结构的改进也可能有所助益，如通过提供吸引人和有用的教学计划供那些有志于进入政界的人自行选择（哈佛大学将公共政策和法律结合在一起的教学计划便是一例）。在第三世界国家，为了提高那些承担社会改造使命的领导者的能力和素质，可能需要采取更为艰难的措施。
但无论如何，现有的各种禁忌必须打破。
建议五：建立国家政策学院
对于具备高层工作经验的人来说，通过适当的有计划的集中强化学习过程，可以掌握一些重要知识和积累相关的政策知识。建立国家政策学院旨在为那些高层政策制定者，包括那些现在或将来可能会在政府中枢决策系统占据重要职位的人提供这样一种学习过程。
下述要点揭示了国家政策学院的主要特征：
1.三周至六个月的学习时间。
2.参加学习者包括高层政策制定者、政策影响者和这些职位上的候选人员，他们来自不同群体，如政治家、行政官员、军官、集团经理、工会领导、学者、知识分子及专业政策顾问等等。
3.采取主动积极的研究方法。学习者一方面通过知识的输入接触现代政策规划和政策分析的各种方法，另一方面将这些知识运用于具体复杂的政策问题，并把两者结合起来。约有一半时间进行多重教学方法指导下的有计划学习，另一半时间则从事小组项目分析和个人作业。
4.广泛运用各种特定的教学方法，从传统的讲授法到个人计算机操作课程，并始终重视学习方法的积极主动性，诸如进行政策赌博和危机决策的练习。所有这些活动都基于专门的教学材料，这些材料必须预先根据学习者的个人特点专门准备好。
5.全日制学习，每天进行十二小时有组织的教学活动。
6.注重提高学员进行复杂化处理的素质和思维方式的改进，而不仅仅是掌握各种技术，培养学员应付复杂性、不确定性和超常变化的能力，这一点需要特别注意。
7.严格的思想训练，着重强调批评理性，打破正统，破除政策神学迷信和寻求创新的政策思想，以冷静而超然的态度来处理价值问题和利益冲突。
8.不同的学习阶段可针对不同的政策领域和不同组合的参加者，包括为最高层政策制定者举办较短期的培训班。
总而言之，上述各项要求适合于国家政策学院的一切教学活动。
建立起一个如此构想的国家政策学院决非易事。其中至关紧要的一步是配备十名左右既有学术成就又有丰富政策经验的出类拔萃人才作为学院建设的核心力量。这样的核心力量形成之后，至少还需要一年左右的过渡时间准备教学材料和详细的教学方案。适当的物质装备也是必不可少的。还应当保证最初五年时期的充足资源，以使国家政策学院的设想有一个相当的尝试过程。
国家政策学院的思想如此显而易见，那么提出为什么在国家安全领域以外几乎没有这类学院存在的疑问也就合情合理了。国家政策学院的建立面临着许多障碍，从不敢承认高级政策制定者需要持续学习的禁忌，到围绕成立这样一个学院存在的意识形态争论和政治疑虑，不一而足。
在相当多的国家，前面提到的那种反精英主义的思想观念构成了另一个强大的阻碍。笔者曾同许多政策制定者讨论过这一问题，他们颇为实在地解释说，该设想的不可接受是出于这样一种担忧，即在学院受训的可能参加者或许会遇到超出其能力限度的智能挑战，由此势必严重损害其事业生涯。
尽管存在这样那样的阻碍，建立国家政策学院无论如何对提高逆境中的政策制定质量具有重大价值，同时还有助于就重大问题达成一致认识，包括第二种的一致认识，即对于在哪些方面不一致和为什么不一致取得一致看法，这也是应付逆境的另一项基本需要。
建议六：在第三世界国家，政策制定应当考虑到军队
这项建议反映了许多第三世界国家的特殊需要。它有两个根据：（1）军队作为一支高度有组织的力量，它对于逆境中的政策制定包括政策执行，可以发挥很大作用。（2）无论如何，在许多第三世界国家，军队在公共生活中实际已担负着很积极的角色。促使军队富有成效地参与社会生活可能有助于引导军队朝合乎需要的方向发展，而且假如军队接管了国家的统治，也就可以更好地管理国家。
在一些国家，该建议在实行上的困难可以通过调整军队参与政策制定的途径，使其与具体国情和价值观相适应来加以克服。然而，在许多第三世界国家，往往是一方面正致力于比如逆境中的社会改造事业，另一方面却将整个军队力量闲置一边，两者之间缺乏联系，这既是一种浪费，又会招致麻烦。在军队干部学院恰当开展有关政策研究；在谨慎防范下将军队融合于社会先锋队伍之中；利用军队作为一种执行任务的力量完成具体的社会改造使命--这些都是该建议适合于某些第三世界国家的一部分操作性内容。
该建议还可能部分同某些西方民主国家相关，对共产党国家也有一定意义。
建议七：基层活动应当予以鼓励并给予自主发展的余地
政府的中枢决策系统不可避免地对逆境中的政策制定承担主要责任，本章所选择的大部分建议也都是针对该系统提出的。这并不是因为选择这样一种落脚点更“好看”，而是出于有效地操纵社会发展所必需。但是，如果没有真正和自主的基层创议活动相辅佐，中央政策制定可能会在根本方面出现失误和失去控制。开展深入有效的基层活动不仅从价值观念上看是明智和合乎需要的，而且对处理微妙的社会现实，适应地方具体条件，促使民众更好地参与社会生活以及确保对过分集权化和官僚化的力量抗衡往往都是必不可少的。
该建议在西方民主国家和在第三世界国家的运用各有不同的特点。在西方民主国家，许多形式的基层活动得到了高度发展并赢得了广泛的支持。因此，存在的问题并不是支持与否而是怎样恰当地将其整合到逆境处理中去，这不是一件筒简单单直截了当就可办到的事。在第三世界国家，问题则要困难得多。在那里，传统的地方结构和中央统治体系之间存在一定的紧张关系，中央的社会改造规划和基层自主参与之间需要进行创新性的整合。农业方面的各种需要就很好地说明了这一点。
改进中枢决策系统运作的一条可能途径便是减轻其决策负担，这里我们很容易想到将中央的额外职能下放给地方和地区当局的办法。然而必须注意的是，并不是移交的职能越多，政府中枢决策系统的工作就越容易。职能下放后的协调工作可能会非常困难，尤其是处在逆境的条件下，其结果可能是净增加政府中枢决策系统的负担。
建议八：提高公民的政策认识
除了很少的例外，比如某些学校的教学，少数以全体公众作为服务对象的智囊团，少量高水平的报刊和一些公共广播及电视节目，目前还没有作出什么努力就政策问题来启发公众的认识，只是政党和既得利益团体在这方面有所活动。切实采取深入有力的措施来提高公众的政策认识是改进政策制定质量的一个重要先决条件，特别是在民主国家。这里显然同第六章考虑的民众素质欠缺相一致。
前面考察的某些建议一定程度上即是为了启发公众的政策认识，诸如国家政策学院和某些类型的智囊团。但仅此还不够，还需要采取其他的措施。一些必要的做法包括：
1.建立和支持以全体社会公众为服务对象的智囊团。
2.为各种政党研究和培训活动提供公共经费。
3.利用电视的表达潜力，以恰当方式分析复杂问题，提高公众的理解和认识。
4.对未来公民的培育给予重视和投资，从幼儿园开始培养儿童的不确定性思维能力，在所有中学和大学安排有关国家问题研究的课程。
5.在元政策制定层次，建立专门研究机构来研究公众对政策的理解和开展各种旨在改进公众政策认识的方法试验。寓教于乐或许就是一个需要加以深入研究的可能的重要途径（电视游戏的心理学研究就与此相关）。
千方百计地致力于“教化公众”有可能产生“思想控制”
的危险，这就构成了对该项建议颇有分量的反驳论据。提供给政府以更有效的手段来影响公众舆论可能导致政府对传播媒介的垄断；要想既能满足加强公众的政策信息输入和思想认识的需要，又能不损害公众思想的自主性和意见的多元化，现在还不存在轻而易举的办法可以解决这一矛盾。这很可能成为民主国家最为关键的问题，在逆境的压力下更是如此。而在民众方面还没有多少迹象表明已经形成了解决这一问题的心理上“恭请指教”的意识。这样，以上提出的启发民众政策认识的建议便具有很大的尝试性，因而，应当从民主体制中和现代传播媒介条件下的公众舆论这一大问题的角度给予重新考虑。
建议九：应当定期进行宪法修正
本章所提出的建议基本上都没有触及宪法修正，而宪法修正是为了调整一些主要制度；并作为满足逆境中政策制定的先决条件的。这种需要的可能性客观地存在，譬如在同一个国家，由于宪法规定上的变化会导致运作绩效的差异就证明了这点；而在许多方面相类似但宪法制度迥然有异的不同国家之间运作绩效的差别也证明了这点，只是这中间尚存在比较上的问题，因而其结论具有一定的尝试性。
在某种条件下有效运转的某些宪法制度在另一种不同条件下也许会运转失灵。由于社会环境的重大方面正在发生根本的变化，过去可能有效运转的宪法法规在今天或许需要予以重新评价和重新考虑。尤其是在政治体制方面，由于宪法制度上的缺陷，统治体制的运作就应付逆境来说已越来越不能适应。
在西方民主政体中，一些可能需要给予重新考虑的宪法条款包括以下方面：
1.政府首脑的权限。在这个问题上，如前面所讨论的，准总统制政府可能是二种发展趋势。
2.选举的频率。这方面的修正以降低选举循环的负作用为宗旨。
3.中央政府与地方政府之间职能的划分。
4.公民的创议权和直接投票权。
5.选举系统。譬如削弱关键小集团的作用。
6.应付紧急局势的体制安排。
7.其他条款。
在第三世界国家，宪法修正的需要更为紧迫。这些国家所实行的宪法大部分是依照在传统、条件和使命上完全不同的殖民国家的宪法规章。第三世界国家变革社会的特殊目标及宏伟抱负在其制定宪法之初没能考虑进去，也没有给予适当的宪法表述。即使这些国家具有同西方自由民主国家相类似的价值观念（这一点并非不证自明），但根本的社会差异、完全不同的政治传统和根本无法类比的社会任务都要求有不同于西方民主国家缓慢演化而来的宪法制度。
除了以上对实质性问题的探讨以外，还有两条一般性建议似乎顺理成章。其中主要的一条建议就是：应当定期进行宪法修正，以便能够提供机会有组织有计划地重新考虑上述问题，并在经过批准后对宪法作必要的调整。
这条建议并非千篇一律地适用于所有的国家。不属于该建议适用范围的国家类型有：宪法体系松散、可以轻而易举地加以修订和调整的国家，宪法规章似乎并没有对统治能力造成损害的国家，以及修正宪法在文化和政治上不可能被接受的国家。但仍有许多国家适宜于采用这条建议，这类国家的数量在未来还可能会不断增加。宪法修正的最佳形式取决于各个国家的宪法规范和政治现实。
第二条建议是，在着手修正宪法时，不论其触发因素可能是什么，都应当重视对改进政策制定方面的考虑。这方面的一个反面例子是：在八十年代，加拿大曾经因为其他原因（即非政策制定原因）进行了一次宪法修正，但没能利用这次机会引进改善政策制定方面的条文。（现有材料未能回答这样一个问题：即这种情况的发生是因为工作的疏漏，没有注意到改进政策制定的需要，还是因为宪法修正的政治困难使得利用这种机会达到额外的目的不可能办到？）宪法修正的问题再次使我们看到政策制定、政治和社会三者之间的相互重合和相互作用。正如本书所反复强调的，政策制定、政治和社会的处理问题过程相互紧密地交织在一起。本书只是集中探讨这个有机整体的一部分，即政府中枢决策系统，但我们切不可忘记社会和逆境之间相互作用的更广阔天地。这种情形反过来也提供了除政府中枢决策系统的变革之外通过社会与政治内容上的变革来改善应付逆境能力的更多选择。
切实采取强有力措施来改进政府中枢决策系统的运作绩效是完全正确而又迫切需要的。要做到这一点，特别要深入地理解在总体社会背景上进行逆境中政策制定所存在的各种问题和找到基于这种理解的改进方法。为这项探索事业提供一些帮助正是本书的意图所在。
