导论
如果不在政府的中枢决策系统、总体的政策制定过程系统、整个的统治方式以及在社会综合的问题处理能力上进行重大的重建，逆境中的政策制定将很难有成功的可能。
这个论述是本书的一条主要结论。这一结论，加上第九章所提出的那些政策制定重建的方法，本来可以作为本书的终结，但这样就使得改进政策制定的思想显得有些虚无缥缈，也忽视了政策科学以及现实世界的政策制定中存在的各种需要。因此，本书接下来将提出改进政策制定的一些具体措施建议，这是一项颇具风险的工作。在评价本章所阐述的这些建议时，应当记住以下若干方面的考虑因素：
1.这些旨在改进的措施（有一项除外）都直接地针对政府的中枢决策系统，这是本书所探讨的主要课题。但在不同条件下，其他政策制定的重建也可能更为重要。譬如在美国，总统与国会之间的关系也许比白宫本身更迫切地需要加以重建。而在许多其他国家，即使单纯从改进政策制定产出的目的出发，谨慎地建立多元参与机制也许值得优先考虑。在美国和一些其他国家，法院在政策制定中的作用也值得而且需要作些调整（按照我们的宗旨，需要摒弃法律实证主义）。
2.这些改进措施具有中等层次的一般性，在具体运用于某个国家时，常常需要充实一些细节性的说明。我们有意选择了中性语言，这样既保证了足够的具体性，以明确各种措施建议的操作内容和作为特定国家具体应用时的起点，同时又兼顾了范围广泛的各种情形。
3.大多数的建议只需作些恰当的调整便可应用于西方民主制国家。为了表明不同制度和社会条件下的特别需要，有一项建议专门地针对第三世界国家。有些建议还适合于共产主义国家，但由于缺乏有关这类国家中央政策制定过程系统的可靠材料，因此，应用时需要特别谨慎。
4.这些建议措施选自大量的构想方案，以便反映和显示改进政府中枢决策系统从事逆境中政策制定能力的各种可能性。但自然有许多其他的方法不能通过所选择的九条建议显示出来。其中有些方法能很容易地从第七章所讨论的高质量政策制定的要求中引伸出来，但仍然有不能囊括的其他改进途径，诸如：政府中枢系统的信息存储和处理的计算机辅助系统，这种系统的建立将是具有深远影响的举动（这一点理论上尚只有部分的探索）；注重改善中层官员的操作水平，因为中层官员的综合作用对政策制定具有非常实质性的影响；努力促进创新性的社会氛围；发挥各种不同的创造性群体的才能（参见彼特斯和沃特曼1983年的论著中对那些著名的实业公司的讨论。在原则上，将来自企业的思想转移到政府领域是大可怀疑的，尽管很长时间以来这种做法获得了人们的支持。此外，正如前面已经指出的，市场竞争的组织未必就比政府组织更有效益和效率，但相互之间的借鉴仍是可能的）。为适应客观条件的赌博性而调整预算方式展现了另一条重要的改进途径。因此，改进逆境中政策制定的余地比这里所选择的九条建议所表明的范围要大得多。但这些建议确实代表了一些主要的和最有前途的可能方法。这些方法同第九章所考察的有选择的激进主义策略及其相关原则相一致。
5.这些建议主要基于现有的经验。在我看来，它们构成了很强的规定性推测。同时，这些推荐措施又有别于大多数论著中已经提出的标准建议，这种区别是为了避免重复那些已成为常识的内容，并力图适合逆境中政策制定的特殊需要，后者乃是贯穿全书的探讨主题。
6.在选择改进措施时，另一个考虑的方面是避免那些需要进行长篇技术讨论的设想。譬如，大多数国家的情报机构需要进行重大改革以满足诊断社会问题的需要，政策分析和政策规划方法也有待作进一步的调整，以适应模糊赌博性条件。但超出第七、第八章的论述以及就这些课题提出的中等层次的一般性方案，都需要作长篇技术内容的阐述，但均超出了本书的范围。
这些建议的提出作为一个整体旨在揭示改进逆境中政策制定的各种可能。至于这条或那条措施规定的优缺点，以及是否需要再囊括进其他的措施建议则是另一个问题。
建议一：在政府首脑身边建立政策规划和政策分析机构
该项建议的基本思想是，在主要决策位置旁建立优秀专业人才岛，以提供整体性和创新性分析来辅助高层决策。
这方面的努力可根据各种不同条件采取各种各样的形式，诸如政党研究组织、议会委员会的专业参谋机构等等。这里不去做细枝末节的研究，许多相关问题留待其他地方探讨。在此，我们可以将该建议的基本点概括如下：
1.这种机构应当由十五到二十五个专业人员构成，其中一部分来自政府系统内部，另一部分从社会上聘请，雇用期为四到六年。
2.机构成员应当具有各种不同的学术背景和不同的生活经历。
3.现代政策科学应当作为共同的方法论基础。
4.机构的主要功能在于为评估重要决策问题提供综合性、专业性见解，并特别注意那些关键性问题。该机构的一个主要任务是对未来出现的重大抉择及早予以确认，并就重大突变性决策完成适当的前期参谋工作。该机构还应当联系预算确定政府工作的优先项目，帮助进行危机的控制管理，并从事各种具体活动，诸如为重要谈判做准备。
5.该机构决不能替代政府常规部门所完成的任何一种功能。但可以：（a）重新思考其议程安排；（b）提供另一种看法；（c）从全面和远期的角度审查各项备选方案；（d）特别地注意不同决策之间的相互作用；以及（e）着手必要的深入性研究。
6.该机构应当在政府中枢决策系统引入某种不合正统的成分，尽管在接近政府首脑的地方真正的破除传统往往不可能实现。
7.该机构的服务对象是政府的首脑，有时是整个内阁。
同服务对象的紧密接触并建立起相互信任的关系，是获得成功所必不可少的先决条件。
要实现该建议尚存在许多障碍，单是提出这条建议而不对这些障碍作些分析容易使人误人歧途。这里我们列述若干相关障碍及克服这些障碍的方法建议：
1.在某些国家，可能难以找到适合进这种机构的适当人选。但考虑到所需的数目很小，通过认真的搜寻至少可以找到一部分这样的人才。突击性强化培训也可能有助于该问题的解决，这一点在本章下面将予以讨论。
2.这样一种机构肯定会产生同各部长及各部门之间的摩擦。但如果谨慎从事，这种摩擦可以转化为“建设性的对抗”，即由相互竞争导致整体决策水平的提高。实际上，中枢政策规划和政策分析机构的一个合乎需要的主要副产品就是促进各部门首脑提高其本系统工作人员的素质。这应当得到鼓励，只是要注意保持各部门咨询机构的精练和专业性。
3.政府首脑的办公厅可能由此而变得庞杂和笨重。为了应付这种危险，应当从办公厅工作中排除所有与其主要功能无关的活动。可以形成一种松散型结构，促进办公厅内部各部分之间的非正式合作。
4.在一些国家正在削减整体公共开支时，政府首脑可能要担负加强自身权力和扩充其幕僚人员的嫌疑，这可能成为一个严重的问题，但可以作开诚布公的解释，说明改进重大抉择的重要性和配备这类人员来协助改进决策所产生的成本效用。按照这种方法作出直截了当的说明，很可能成为克服困难、赢得公众理解的一种策略。同样支持建立研究机构辅助反对派首脑的做法，已被实际中某些情形证明是另一种获取支持的良策，同时从提高整个国家决策水平来说也是合理的。
5.在某些国家里，许多漏洞和缺陷有很大的破坏性，妨碍了自由的思想，而没有这种思想方式，所建议的这种参谋机构将毫无作用。对这类参谋人员在打破传统发展创新思想上的作用进行公开的澄清，并对他们提出的探索性报告与政府政策之间的差别作出解释，可能有助于克服这种阻碍。防止疏漏的各种途径尚需认真考虑。
6.该机构可能变得同实际的决策毫不相干，要避免这种危险，机构人员必须融合到实际决策过程中去，但同时，必须避免过分参与现行政治生活以及一些微不足道的日常急务。尤其是，非常重要的决策问题必须预先给予准确判断，并以颇不同于常规决策的方式作好准备和处理。
7.最后也是最为重要的一点，政府的首脑可能不乐意为了同这样一个机构打交道而接受必需的思想约束，或可能极为自信而认为这种专业人员的帮助没有必要。对这种经常出现的情形尚无现成的对策，除了这样几种做法：尽力提出令人信服的理由说明政策规划和政策分析机构存在的必要性；在未来的政府首脑们尚能接受新知识的时候去接触和影响他们；加强现有分析机构的建设以便经受不被信任的时期而能生存下来，预备好可操作性方案准备某个对此感兴趣的政府首脑的出现。
除了这些一般的障碍，不同的国家还有特定的因素阻碍在政府中枢决策系统的核心维持适当的政策规划和政策分析机构。譬如在美国，尽管白宫机构备受重视并有过许多试验，但它一如既往地受到一些基本缺陷的制约，包括：
在白宫高层幕僚机构（不同于庞大的总统办公厅，尤其是不同于管理及预算署）中缺乏专业人才的长期供职和由此而获得的经验和知识积累；眼前的紧迫问题取代了长远和深入的政策思考；以及尤其是同国会之间的复杂关系。不妨举另一个例子：在英国，原中央政策审核组曾经近乎达到了本章所讨论的政策规划和政策分析组织的一些（尽管不是全部）条件要求，但在1983年6月被首相解散。这就表明了这种机构存在的困难，即使多年来它完成了不少有用的工作。
比这里列述的任何困难都更令人触目惊心的是，笔者在访问了三十多个政府首脑办公厅之后发现了这样一个事实：绝大多数政府首脑办公厅没有专业性幕僚人员，只有少量的私人顾问和一些辅助工作的文职官员担当同各主要部门的联络。即使许多政府首脑从政党组织和其他非政府渠道获得某些帮助，但政策规划和政策分析机构的缺乏以及目前已经存在的绝大多数这类机构自身的缺点，表明了政府中枢决策系统对于应付逆境来说在装备上的低劣。
笔者经过研究获得的一个明确无误的发现也许值得在此予以强调：能够为外界研究的当今最发达的几个政府首脑办公机构，如美国的白宫，英国的内阁办公室，加拿大的枢密院办公厅，澳大利亚的内阁总理府，法国的总统办公厅和联邦德国的总理办公厅等，其内部都没有完全接近于本书所提议的那种政策规划和政策分析机构的组织。切不可因为看到有大量人员在这些机构里任职而忘记了这一事实，尽管这些人员里有时包括一些高素质的专业人才，从事着有益但不充分的参谋研究工作。正是现行政府中枢系统实际存在的不足（如政策规划和政策分析单位的缺乏等），恰恰为实质性地尽管是有限地改进逆境中的政策制定提供了可能性，即使是利用相当简单的改进方案。以上反映了前面已阐述的有关这些方面的一般观察。
尽管存在这样或那样的障碍和问题，但在政府首脑身边建立起专业的政策规划和政策分析机构的建议对于提高处理重大抉择的能力仍然是至关紧要的。其他改进政府中枢决策系统的方式往往依赖于有一个好的接近政府首脑的政策规划和政策分析机构的存在。譬如下一部分将讨论的智囊团，如果没有这样一个机构充当与高层决策的联系中介，就没有多大可能会对重大抉择作出直接贡献。
建议二：建立高级智囊团以便就重大政策问题和政策制定问题作深入研究
处理逆境不只是一个接近政府首脑的政策规划和政策分析机构就可以对付得了的，哪怕其工作非常富有成效；此外还需要其他方面的努力。对非常复杂问题的深入分析，根本性改革方案的设计以及打破视若珍宝的传统政策范式等，这些连同应付逆境的其他要求的实现都非常需要在一定程度上超脱当前的问题，同现实的主要政治斗争保持一定距离和大量利用多学科及政策科学的知识。因此，除了前面建议的政策规划和政策分析机构，还需要有智囊团（从事政策研究、规划和分析的组织）为政府的中枢决策系统服务，并作为前者必不可少的补充。
一个辅助政府中枢决策系统进行逆境中政策制定的最小规模的智囊团的特征可以概述如下：
1.由二十到三十个来自不同学科的高素质专家构成最低临界规模的智囊团成员，并以合作小组方式投人大部分时间从事对少量重大政策问题的研究。
2.享有广泛的自主权，比如可以重新界定政策问题，可以怀疑已被接受的政策范式；并可以对传统的政策“智慧”
提出质疑。同时对政府的基本价值观念保持适当的尊重，但又不受制于形式主义的教条、先人之见的假设、正式的教义和政策正统观念。
3.享有设计和评估各种备选方案的自由，包括那种违反传统的方案，这些方案须经受对各种价值的敏感性检验，并维持一个高的专业标准。
4.拥有同高层决策之间的直接通道，包括政府首脑、议会和主要政府部长，这通常是通过决策者的高级顾问来实现的，但其本身也有权直接呈送重要发现和建议。
第四点反映了现有智囊团从辅助政府中枢决策系统处理逆境的角度看所存在的缺陷。绝大多数现有智囊团同政府高层之间没有直接关系，只是为个别政府部长研究中间层次的问题或服务于整个公共领域。
正如第三章所说明的，现有智囊团主要（但不仅仅）是在美国。颇为突出的是，大多数国家根本没有这类社会实体或功能相似的替代组织。大多数智囊团，包括美国的那些智囊团远远未能实现其在改进政策制定上的恰当作用。
其不足的原因有内在、外在两个方面，在内因上缺乏对关键的政策问题作深入研究的要求，外因上存在方法论装备上的不平衡。在这些方面，促进智囊团的发展以实现其适当的功能是一个颇为根本的建议，即使对于智囊团已很普及的美国来说也是如此。
按照逆境中高质量政策制定的一些重点要求，将有关智囊团贡献作用的缺陷以表格的方式集中在一起也许是有意义的（见表10.1）。
