以上各方面再加上其他方面就构成了一个多维模型，据此，我们可以对各种“逆境”形势进行归类和分析。当然，有许多逆境形势兼有几类的特征，或者是介于几类特征之间。
借助上述分类范畴，我们可以提出各种经验层次上和理论层次上的问题。例如：目前逆境的主要特征及其发展的动因是什么？在可预见的时间范围内将会怎样发展？各种不同逆境特征又是怎样聚集成总体的政策困境？针对上述及其他相关问题，人的主观认识与“客观”现实之间具有怎样的主要关系？以及，对这些问题的回答在多大程度上符合当今（或历史上）的实际情况？这些问题是某种国家体制或政治体制所特有的吗？
这样的分类可以区别逆境的不同层次，包括明显的症状、直接原因、间接原因、深层动力及其过程等等。尽管有些参数带有浓厚的思辨色彩，有些论据也不够充分，但这种透过表象的探究对于解释逆境仍然是必不可少的，对于进行某些谨慎的预测也是必不可少的。如果政策制定仅停留于表面问题的解决，那么它是很难真正奏效的，更不可能深入触及逆境的根源并加以根除了。这一方面是因为这些根源是深藏着的，难为人们所知觉；另一方面是因为缺乏适宜的政策工具。而当人们探求有关逆境的深层因素时，很快就会遇到无休止的简化和寻求最终原因的逻辑问题，有些逆境如果将它们作为一个多面的复杂结构，并从不同的侧面加以考察也许更好。像这样的逆境就不宜将它们划分为不同的层次，或区别哪些特征是表面症状，哪些是深层原因。实际上，那种认为处于环境中的社会就像是变幻无穷万花筒的观点也许有些道理，正如沙克尔形容的：“在正常有序、自信和美好的阶段或间隔，点缀着突然的崩溃，继而出现向一种新型社会的转变。”
上述所有见解只是建构理论的前提，而对于政策制定来说，理论问题是至关重要的。在有关的理论问题中，首要的是逆境聚合效应的实质，其核心就是，是否各种逆境聚合起来并达到临界值，就会带来诸如体制改革之类的由量变到质变的后果？倘若如此，又是在什么时候、以什么样的方式发生？各种逆境的协同作用，因不当的干预措施造成的逆境恶化，以及多重相同广度的逆境产生的大规模影响一--这几个方面也许造成了逆境地位的跃迁，对社会也产生了同等的影响。
要研究这类问题，我们必须牢记这样几点：
1.有必要重申的是，由于人们与事件的同时性这一局限，我们不能合理地推测那些持续较长时间的问题。例如，逆境的性质是短期的，还是循环的、传染性的或者时代性的？这在历史回顾时才能弄清，而在其显露的初始阶段或正值起伏变动之时却难于确定。举一个相对简单的例子：
荷兰显然正处于严重的逆境时期，所谓的联合政治失败了，“荷兰不适症”到处盛行。但是，我们现在还不可能说出今后的情况会是怎样。在未来的几年里，即使经济形势还很困难，但是，随着荷兰的政策制定恢复正常，目前的这种暂时局势也许会或多或少地自行消失；或许，即使经济状况有所好转，荷兰政局仍有可能陷入目前尚未确知其特征的严重危机之中。荷兰轻而易举地从结束殖民统治的创伤中进行调整并恢复过来的历史事实，并不意味着它在种类和程度完全不同的当代逆境中会有什么作用。第二次世界大战后一段时期，荷兰独一无二地对统一基础上的工资和收入保持着控制，不过，这部分要归因于各主要党派领导人在纳粹占领期间的某些偶然的共同经历。这一事实又增加了偶然因素的复杂性，并在很大程度上影响了现实和以往的政策制定能力。这种情形在未来也有可能再次发生，这类不确定性问题，后文会予以论述。
2.坚持长期的历史过程观，将逆境视为社会发展过程中固有的矛盾在一些活跃领域里的表现。持这种看法会给短期内逆境的归纳和分析带来很大困难，同时也容易导出这样一个重要的观点，即逆境一词所包含的消极意义也许只是相对于狭隘的价值观念和一定时间范围而言的。的确，逆境使人们蒙受苦难，但生活本身就是这样。而从长远来看，逆境所构成的挑战也许正是人类进步的必要条件，虽然我们没有把它当成人类进步的绝对条件来看。
一些小的概念性问题在考察特定逆境的各种相关特征时再提出来更为方便一些，如意外利益（就像突然暴涨的石油收入）在本书中也归入逆境一类；此外还有一些特殊情形，从整个社会来看构成了一种逆境，而在政府中枢决策系统看来也许则是一种有利条件，例如存在明显而又不太危险的敌人。
在关起门来进行我们的逆境研究之前，我们应该对逆境形势有一个正确的估量，这样有助于纠正那种只重眼前的倾向。在此我想引用十六世纪诗人约翰·多恩的几句诗：
太阳隐没，地球消失，人类的智慧也无法指导他该到哪里去找寻……一切都已破碎，秩序荡然无存。
通过短暂的回顾，也可以对目前的困境得出正确的看法。
困境的主要特征
为了避免空洞的谈论，同时也为了给本书的主体内容提供一个具体的背景，我们有必要探讨一下目前以及可预见的困境有哪些主要特征。我们只是粗略地谈谈，从总体层次来论述有关困境的特征，这样就可能有过于一般化的倾向并忽略了一些重要的细节。如果是出于其他的目的，对政策问题细致地分类和详解也许就很需要了，那时就应该深入到更复杂的层面来探讨政策问题的方方面面。在进行这种考察时，应当注意的是不要让知觉僵化，也不要让狭隘的问题、刻板的概念、过细的分类等束缚了分析的思路。由于本书论述的范围有限，我们的逆境分析更不可能面面俱到，只对主要政策逆境的一般性特征加以总结。有一些详细说明的问题，则是作为进一步进行理论推导和加强命题的背景和依据。这些逆境特征在后文考察主要的政策制定反应、政策制定能力不足以及政策制定要求等问题时也会用到。
我们尤其要注意的是政策问题的转变和跃迁，政治基础的侵蚀以及可靠的政策指南的缺乏。为了揭示当前逆境的特殊性，我们将以历史的眼光考察目前以及可预见的逆境。
政策问题的转变和跃变政策问题的性质发生转变甚至剧变使得人们对传统的政策规范、政策假设、政策习惯、政策原则以及许多大政方针产生越来越多的怀疑。近来发生的、正在发生的以及在可预见的将来会发生的政策问题的转变和跃迁，包括了人们的期望、追求以及信念发生的改变，政策内在动力的曲折演化（这使得线性渐进过程不再可能甚至会走向反面），政策问题的实质特征发生剧变，以及前所未有的新问题的出现等等。下面的说明可使这些总体特征具体化：
1.在全球范围内，在西方民主国家里，过去二十五年史无前例的经济增长发生了逆转，从所谓的“黄金时代”转变为一个经济滞胀并伴随着大规模地区性失业的时期。经济衰退是自1973年以来最明显困境的恶化，这给几乎所有的问题都投下了阴影。如果一个国家长期陷入经济困难，包括那种传染性的经济波动，那么它的政策制定环境用不了多久就会被完全推翻--我们可以这样设想，虽然有些草率。大多数国家的政策环境当然还没有这么可怕。有人主张以彻底的政策改革来对付这种可能出现的逆境，这些想法开始引起重视。他们的措施包括重新工业化、完善福利政策、扭转公共支出趋势等。不断变动的经济形势是整个政策环境中最具影响力的因素，它可以造成一种明显的困境，影响着政策制定的各个方面，尤其要求有新的政策方案的提出。
政策环境的基本情形不会因有一些经济回升的出现而改变。经济运行状况的改善的确能使政策逆境有所好转。
但是，即使我们可以估计得再乐观一些，经济增长的幅度也不会达到1948~1973年的水平，在工业化程度较高的国家失业率会达到10%,甚至有可能更高，而反复爆发的经济危机会使逆境更加恶化。许多国家将进入一个持续的相对经济衰退时期，它也可能变成绝对的衰退，即经济的负增长。
2.贫穷国家与富裕国家之间的关系问题逐步升级，目前还看不到任何切实可行的缓解办法。尽管各国之间的收入分配发生了一些变化，新兴工业化国家正急起直追，那些极端贫穷国家也在改善其经济发展，但这些都是杯水车薪、无济于事，相对剥夺越来越无法为人们所接受，因而产生某种困境乃至严重危机的可能性越来越大。
3.在第三世界本身，许多国家在统治能力方面可能会大为改善，但资源与期望目标之间的鸿沟、社会文化的混乱、可行的“国家”传统的缺乏以及其他一些因素都妨碍了有效的政策制定。一些非洲国家尤其容易陷入这种逆境，不过其他国家也未必能够幸免。
4.国际债务也是一个严重的问题，它是经济问题、贫富国家之间的关系问题以及第三世界问题等综合作用的结果。它们构成了一种艰难的困境，尽管对解决这个问题的建议很多，但目前尚看不到有什么良策。正确地认识这种困境需要有一种历史的眼光。
5.大型毁灭性武器的激增问题也在逐步升级，这是人类面临的潜在灾难。按照目前各国的宏观政策方针，这种局面是不会改观的。
6.地区性以及也许是全球性的粮食、能源和其他自然资源的匮乏乃至危机，还有人类行为对基本生态平衡可能造成的破坏，例如由于大气转暖产生的所谓“温室”效应。
7.新技术革命的影响，如以微型集成电路为基础的尖端技术、机器人以及“网络社会”，还有生物技术以及其他划时代的科技发明与应用。
8.人们信仰观念的激进倾向，如在那些伊斯兰原教旨主义的国家；还有不太激进但也很重大的价值观念转变，这在西方社会中也会发生。
9.社会根本基础的变化，如已经提到的人口数量及其年龄结构。还有一些变化是缓慢的、长期的，却又是不可逆转的，如地球气候的变化，它既非人类行为所致，也非人力所能阻止。当然，这一点与此处考察的现实政策问题几乎无关。
上述几点只是概括了几个政策问题转变和跃变情况的部分实例，并在一些国家相继得到了验证，其中部分问题在一些文献中已予以探讨，但是往往有些夸张之辞。我们所列的这些实例具体说明了构成逆境的政策问题发生转变的实质。这种转变使那些相对简单的政策制定模式，如片面的渐进主义和相互割裂的调适越发行不通，由此也对政策制定提出了更高的要求。
如果将所有现实中的转变与跃变都视为政策“困境”。那是过于言重了。虽然现实中有许多突发的、剧烈的以及迅速的变化要求以超出渐进的方式制定政策，并给政策制定造成了一定的紧张，但是，这类变化中也包含着积极的方面，对社会和统治管理都有利。例如，知识的进步尽管有可能造成一些难题，但就总体而言，这并不符合“逆境”概念通常的意义和内涵。较为复杂的是那种暴富的情况，如在石油生产国，意外的横财也引发了不少严重的政策问题。但只有扩展“逆境”一词的含义，才能将这种情况归人其名下。
这里还有一个主观评价的问题。例如，人口的迅速增加是将它视为一种“困境”，还是一件幸事，或者两者兼而有之？更多的取决于人们对生育的基本态度--是鼓励还是反对。这些态度问题尤其要受到文化和宗教因素的制约，相对而言，它不是冷静的研究所能断论的。
在本书的大部分分析中，只要与论题无关，我们对于逆境及其细微的差别都没有进行严格的区分。在很大程度上，本书中的“逆境”泛指了一切政策紧张状态，并不是严格意义上的“逆境”。一般来说，“逆”这一概念应从广义上理解，它包括了那些由具有积极特征的变化所引起的政策紧张状态，也就是说，本书中的逆境概念在意义上已作了细微修正。
政治基础的侵蚀在政策制定面临挑战时，与以上讨论的实质性困境恶化相伴随、并常常与之协同作用的是：政策制定本身的许多基础已经遭到侵蚀。有效的政策制定所必需的政治基础变得薄弱，而且看不出有任何替代物可用以充实。在政治学以及一般文献中，作者们用各种不同的术语对这种现象中的一部分作了论述，如不可统治性、负荷过重、统治能力的限制、民心涣散、合法性危机等等，乃至可能出现的新的阶级斗争。高质量政策制定需要满足的权力要素将留待后文考察，而对总体的统治无能问题的详细论述也在他处另外进行，在此，笔者选取了西方民主国家政策制定的政治基础遭受侵蚀的一些特征予以着重论述。其他类型的社会制度也部分遭受相同现象的侵害，而且（或者）它们会饱尝其他形式的政治基础侵蚀之苦，或者（以及）依靠神秘的直觉指引的方向发展并四处寻找敌人。
超验正当性的消失当前，在大多数民主国家以及许多非民主国家，政府的存在没有任何超验的正当理由。在高度发达的国家，不仅政府的宗教基础几乎已消失殆尽，而且“爱国主义”、“国家使命”以及支持政府存在的其他相似信条基础也急剧减少（但第三世界的有些国家并非如此，因而其形势也完全不同）。民主制度和集体行动的功利主义、目标一致以及其他类似的“理性”理由，它们的作用结果实际上是对政府的约束与限制，而不是支持政策制定的基础。
缺乏敌人从历史事实和理性分析中，我们可以找出令人信服的根据提出以下命题：只要不走极端--将“敌人”置于政治与政府的中心，那么，在人们的观念中存在活生生的敌人将构成统治的一个坚实基础。这一观念可用以争取支持、为不当的政府行为辩护，以及压制公众的要求与期望。因此，在大多数西方民主国家中，缺少一致公认的“敌人”也就失去了一个支持政策制定的历史政治基础。
这充分地证明了以下两个方面之间的矛盾：一方面是社会与个人的利益，另一方面是政治与政策制定的有利条件。没有公认的敌人（如果这符合现实情况的话），从人道主义角度来说是比较理想的，而且通常对整个社会有利。
但是，从相对狭隘的政治和政策制定的角度来看，有一个既非弱小得可以不屑一顾、又非强大得令人生畏的敌人是十分可贵的。这种自相矛盾是所有已知的统治形式固有的缺陷，它造成了一些根本问题，不过这些问题已超出了本书的论述范围。
