这里可以顺便重述一下前面发出的一个警告，既不要因为这些无能难以克服而导出一个夸张的结论，认为人类对于改进逆境中的政策制定无能为力。因此，尽管由于存在固有的无能，改进诊断是一项十分艰难的工作，而且可以预见的最大成就也相当有限，但是，改进诊断、减少由无法改观的诊断不足造成的一些消极后果还是可能的，这一点后面几章将予以证明和探讨。这个假设适用于本章所考察的所有必要条件，只是在具体背景下，随着所提要求的复杂程度、质量不足的多少、潜在无能的实质、有关知识和了解的深度以及与各种改进约束相对的改进资源的可获得程度等各方面的不同而有所不同。
议程安排
议程安排是将已经被认识和初步描述的事项与问题有主次地列入决策议程，所列议项的范围从公众争论到内阁和总统考虑的问题。被列入政策议程尽管不是主动和明确的政策制定的充分条件，但却是一个必要条件；这种主动和明确的政策制定与通过事件的累积以及其他决策的副作用而逐渐形成政策不同。
要理解和改进政策制定，议程安排是一个关键过程。
议程安排对最稀缺的政策制定资源之一注意力实行分配；议程上的主次先后影响到问题得到考虑的程度及其最终解决；问题的表述往往是议程安排所固有的内容，它通过将思想转换成明确表述的词语等途径预先决定了最终的决策。国家的议程还可能影响选举结果。
我们对议程安排实际情况的了解比对政策制定的其他许多特征的了解要少得多。特别是对于政府以及有关的政治和公共舞台内部的议程安排，尽管人们的兴趣正在不断增加，但几乎没有对此论题开展过研究。一些似乎对议程安排产生影响的带有倾向性的因素包括：负荷过重；倾向于当时尖锐而十分明显的政治问题，从而将根本性的问题排除在议程之外；大众传播媒介对议程安排的强烈影响，包括对政府内部的影响（这又反过来提出了许多关于公众与大众传播媒介安排和影响议程的动力问题，包括时尚与模仿的作用）；时尚与兴趣周期循环的影响；决策者尽可能推迟考虑有争议的以及令人不快的事项；偶然性因素；“看门人”
的强烈影响；高层决策者以及那些影响和提醒他们的人具有的个人特质。
词语意义的含糊和不断变化使议程安排难上加难。不妨再以前面提到的一个相对容易的实例来说明：人口的年龄分布是众所周知的，但是“老年”的界线总在变动，结果必然使政策议程的排列模糊不清，也必然使人们对要采纳的适当表述产生怀疑。西方的经济不景气可以用完全不同的政策议程表述形式加以概念化，而不同形式的表述具有根本不同的行动意义。潜藏在“问题”下面的社会矛盾在本质上是不可克服的，而这些问题又没有固定的轮廓，这就不仅妨碍了诊断，而且妨碍了从诊断向议程、乃至议程表述的过渡。
实际议程安排过程具有的这些特征与高质量政策制定所必需的一些条件相冲突，这些必要条件包括：
1.各议项与政治组织面临的主要客观问题之间必须存在某种相互联系。特别是，如果政府中枢决策系统的正式议程中不包括现实造成的重要抉择问题，则势必严重损害政策制定的质量。
2.根据影响潜力的大小不同区别各议项，以便保证对比较关键的决策给予充分注意。
3.寻找重大决策的机会，以利用转瞬即逝的机遇对现实施加影响。
4.把握决策时机，以便在困境尚处于相对容易处理的阶段来应付。
5.建立决策体系，以便将相互作用的问题联系在一起考虑。
6.采取精心安排，设法不使政府中枢决策系统的内部议程与公共政治议程之间发生耦合，以便扩大那些一旦排上公共政治议程便会受分裂而相互制约的力量支配的问题的可行性范围。
7.需要多样和开放的问题表述形式，不要过早给问题的处理规定渠道。
8.预测将在高层政策制定中着手处理的主要议项，以便让政府中枢决策系统的参谋机关进行充分的研究与分析。
当然，还有其他一些条件。由于这些必要条件与影响议程的实际因素相矛盾，因此，改进议程安排是一项十分艰难的工作，同时它也决定着政策制定质量的高低。
重新考虑政策范式这一必要条件造成了议程安排的特殊困难，也使议程安排特别重要。尽管重新考虑政策范式远不只是将政策范式和政策正统这类事项提上决策议程，但是，将这些排除在明确的政策议程之外是实际上不考虑政策范式的一个主要的直接原因。那种以“战术”项目替代战略问题的普遍倾向为此提供了极好的证明。格哈特·里特关于1918年以前德国对外政策和国防政策制定的研究，在一种广阔的历史背景下充分地揭示了这一倾向（其德文原版的书名反映了该书论述的主题，它可译为《政治家的才能与战略战术》）。
议程安排的质量不足尽管难以克服，但易于总结，即逆境中的高质量政策制定在上述议程安排方面的需要没有得到满足。特别是以下三个方面：（1）客观上重要的事项没有排上议程，或者对它们的表述过于狭隘、令人误解，尤其是忽视了政策范式事项、政策正统内容以及新近出现的问题；（2）议项的表述妨碍了适当的政策制定，排除了打破政策范式、揭露政策正统在议程上的表述；（3）议程上排列的主次先后不符合任何与决策事项对逆境的影响潜力相互联系的合理排列标准。
备选方案的创新
在有些形势下，以渐进主义作为主要的政策制定方式颇为得当；但在另一些情形中，渐进的改变并不适用，而需要创新备选方案，其范围从超渐进主义到社会改造和政策范式的变换；这前后两种形势根本不同。在多数国家，当代现实以及可预见的未来现实的一个主要特征在于，渐进主义越来越不适于解决问题。由于政策困境发生变化，因而需要在主要领域进行广泛的政策创新，在那些以前经常以“渐进调适”方式设法应付，或被认为是如此应付的国家，这种需要是政策制定的一个重要条件。例如，即使期望实现的目标只限于维持现状，在动荡不定的形势下，也仍需要创新的政策。由于在主要政策领域存在巨大的而且越来越大的创新不足，因而使得备选方案的创新变得越发紧迫。卫生政策便充分说明了创新不足的扩大。
备选方案的创新是一个非常有趣的论题，它涉及个人、组织以及社会层次上超理性的创造力及其提高。尽管人们对创造力、创新以及创新的扩散兴趣越来越浓，并开展了各种各样的研究，但对它们的了解仍没有多少进展。由于对创新过程缺乏了解，因而妨碍了对创新不足作出解释，也妨碍了改进方案的提出。
在大多数国家，政府组织内似乎极少出现广泛的备选方案创新，但也有例外。令人震惊的突发事件有时会鼓励创新（并非一定使形势好转；此外，有时候这类事件会导致更加固守传统的政策范式和政策正统）。“好战的”组织以及后面将考察的政策事业家也是促进创新政策方案的因素。影响政策创造程度和方向的变量目前尚不清楚，在有关文献中，往往将政策思想的多元化以及像“策源地”之类的各种组织结构看作是促进创新的变量。政策事业家是一个决定性创新因素，值得在后面进行单独考察。
在既定形势下，缺乏理想的备选政策方案是因为客观上不存在这种方案，还是因为文化对寻求这种方案存在限制（如不寻求“技术捷径”的倾向），还是因为政策创造力不足或是运气不佳，这个问题很难回答。“广阔的行动空间”
问题，或前面已探讨的政策灵活余地与此相关，即备选方案由于也许可行因而在其中具有意义的领域。如前所述，由于需要扩大政策灵活余地（这有赖于前面考察过的政策自主），以便为备选方案的创新开辟根据地，因而静态的可行性分析不足以解决这一问题。所以，需要从这种另外的角度来理解影响政策灵活余地的因素，需要进行旨在扩大这种空间范围的政策制定。有意识地缩小政策灵活余地，如美国有时候提出方案来修正宪法以便限制国会的预算自由，无论这种做法能在多大程度上解释为宁可自我约束而不屈从于呼吁增加预算的势力和压力，那也终究是有反作用的。面对一个困境不断变换的时代，压倒一切的需要就是必须为备选方案的创新扩大政策灵活余地、拓宽自由空间。因此，有意识地缩小政策灵活余地的做法与这种需要是相矛盾的。
在政策灵活余地的大小方面，客观的情形难以同人们主观认为的范围区别开，而创造力是克服对政策灵活余地的各种明显局限的最主要途径。
在政策备选方案的创新方面存在的一些无能，同前面考察的妨碍重新考虑政策范式与揭露政策正统的一些无能相似。在许多方面，改进政策制定的所有需要中最为紧迫的是创新政策范式，尤其是宏观政策。文化的限制、传统对组织的制约、既得利益以及类似的“封闭性思维”变量，都妨碍着这些方面的创新。例如，1964年至1967年间英国曾禁止考虑进行货币贬值，将它作为一个政策禁区，直到最终现实的冲击迫使政府以一种已属完全徒劳的方式进行货币贬值。这个例子虽小，但富有启发性。
提高政策创造力无论多么艰难，也是有效的政策制定需要满足的一个主要要求。智囊团的建立就是政策制定中一种部分目的在于寻求新政策方案（以及重新考虑政策范式、提高政策制定的其他精神理智素质）的发明。可是，迄今为止，政策创新方面所取得的成就尽管给人留下了深刻印象，但仍然不够。各种无能非常顽固，依靠任何单一的方法都难以克服。这个问题的更深入方面，将在后面把政策事业家作为政策制定质量的要求之一而加以考察时予以论述。
备选方案的创新在很大程度上关系到社会解决问题的能力，即使政府中枢决策系统以假设的最佳状态运行时也是如此。许多影响社会创造政策能力的变量目前尚属未知，还有一些变量，现有政策工具无力进行有意识的干预。
开放的社会似乎拥有更大的潜力进行政策方案的创新，这方面，民主国家又比非民主国家更加优越。
有趣的是，许多政府中枢决策系统对于其他国家了解的政策备选方案似乎一无所知。在有些政策领域，如经济领域，新思想传播得非常快；在那些不如理论经济和宏观经济政策普遍的学科，思想的扩散则要慢得多。例如，作者开展的实地研究清楚地表明，许多高层政策制定者，包括像卫生政策和行政政策等领域的专业人员，其知识面非常狭窄。
专业联合会的主要贡献是有助于经验的交流传播，经济合作与发展组织在促进政策选择方案在其成员国之间加速传播方面，便发挥了重大的作用。然而，通过了解其他国家考虑的政策选择方案这条相对容易的途径来增加政策备选方案。还大有可为。在这方面，改进相对比较容易，这与社会创造力形成对照，对后者很难开出合理的、可操作的处方。
通过以上分析，确认的政策制定质量不足是极度缺乏应付逆境需要的创新的备选方案，对政策制定现实的直接考察也充分支持这一分析结果。从政府中枢决策系统的角度来看，这种不足与缺少有希望的政策指南这一重大困境是联系在一起的，后者在第二章已予讨论。
广阔的视野与长远的眼光
各项决策、决策所指向的各部分目标以及各种困境等都是密切地相互依赖的，这就需要政策制定者具有广阔的视野，而远远不只是“协调”，以便控制并不期望的副作用和实现各部分之间的协同。这种广阔的视野未必意指那种“全面规划”，即周密安排和精心调配各项工作，以使成组的具体目标同时和谐地结合在一起。在逆境中，由于存在各种不确定因素和不明确变量，而且事态变化迅速，往往需要根据前面考察的有选择的激进主义原则，全力集中于主要目标，采取强硬政策，因而全面规划通常是不可能的。但是，在考虑各种困境、详细了解对广泛的领域产生的影响以及考察各主要决策之间可能发生的相互作用时，需要视野“广阔”。如果不小心谨慎地以广阔的视野来观察和考虑问题，那些间接的、次级的消极影响就很容易左右政策的最终结果。人们对渐进主义通常有一种错觉，认为它是一个安全港；但一旦将这个安全港抛到身后，个人考虑的微小决定就可能导致严重的巨大后果（类似于“微弱动机与宏观行为”），这种可能是十分危险的。
未曾预料而且往往是并不期望的后果问题在此需要加以强调。前面提出的政策制定赌博观符合大多数逆境中的政策制定，这种观点认为所有的政策方案都可能产生并非希望的后果。同样，当政策赌博面临不确定状态和无知形势时，并不期望的结果包括不合需要的结果就在所难免，即使是假设的最完善的政策制定也会如此。
关于过去的政策给后来造成重大政策问题方面，劳务进口或至少公开允许的劳工移民政策提供了许多有力的例证。例如，从长远看，将奴隶从非洲贩人美国造成了极其有力而又完全不曾预料的后果，至于这种后果是否“如意”，则取决于各人的主观倾向以及有关方面在未来无法预测的发展。例如，在很短和通常的时间范围内，大量人口移居英国，而德同和瑞士则有意识地进口劳工，这些都造成了严重的困境。这些困境中，至少有一部分当时是能够预测到的。
但是，即便预测到某些后果，如会使英国的种族关系紧张，这种预测也会被当作“禁忌”而视若不见（这完全不同于根据预测的是非曲直来给予考虑，然后再决定承受自由移民政策给一代或两代人可能造成的不利后果，因为人道主义和自由的价值观更为重要）。
与此相关的问题将在论述“模糊赌博”这一必要条件以及非预期后果问题时，予以进一步探究。在此，需要预先提及由这种政策制定赌博观所必然导出的一个具有两面性的结论，那就是：（1）必须做出最大努力来减少意外后果，其中包括以广阔的视野，在广大的政策领域中，预先确定所考虑的选择方案可能产生的影响；（2）无论采取什么措施，必定产生许多意外后果，这就使“全面规划”成为泡影，而需要采取其他方式来处理意外和不希望的后果。如后面将予以探讨的加速学习。
