政策制定基础高履量政策制定基础的探讨导致了更加深入的问题和更为复杂的情况。它横贯了其他各个方面并与之相关：知识的社会积累、高质量的人类资源、广为接受的世界观、各种可供选择的政策思想的传播、不同公共群体受政策启蒙的程度、对各种形式的合理性与公开性的广泛态度以及文化本身的一些内容等等。这些都属于构成政策制定基础并极大地制约着逆境中政策制定的社会特征和倾向。
逆境中的政策制定在基础方面的需要并非难以抽象地表达出来。例如，大量剧增的与政策相关的知识；没有极端的政策神学情况下渗透于社会中的各种新政策方案；渴望参与政策制定的许多高素质人才；信奉民主的基本价值观；乐于接受大规模的变革；倾向于集中政治等等。但是，政府中枢决策系统所面临的问题与这些需要并不完全相同，它所希望解决的问题是：怎样建立需要的政策制定基础？怎样利用这些基础？若缺少基础的某些重要成分应如何补充？一方面，对高等教育和高级研究长期投资；另一方面，应使中央政策制定过程系统的要素部分地脱离基础不当方面所造成的不良影响，这不失为几种可能但充满困难的途径之一。这里有一个死胡同，即若要加速建立恰当的基础，必须具备高质量的政策制定；反之，高质量的政策制定往往预先也应具备部分支持基础。西方国家在制定高等教育政策时所遇到的困难充分地证明：即使在高度发达的国家要想制定出基于良好政策制定基础的政策也是不容易的。
政策制定基础方面存在的问题在发展中国家表现得尤为尖锐。这些国家缺乏适当的基础。它以三种方式影响着中央政策制定：（1）处理社会问题的能力弱，加重了中央政策制定的负担；（2）基础中存在抵制高质量政策制定的因素，缺少改进政策制定所需要的基础，这就降低了中央政策制定的质量；（3）中央政策制定在进行激进的社会改造背景下，也必须建立适当的基础。例如，当大多数被西方条件限制的政治学论著中认为是理所当然的许多政策制定基础不存在或不充分时，面临逆境的政策制定产生的问题就会更加严重，从而会提出许多额外的要求。但大多数探究第三世界国家有关这些要求的西方文献都几乎没有对此进行过现实的论述。
政策制定总体文化为了有效地应付逆境，政策制定需要实行一些变革，以便能从中央政策制定的总体“风格”或“文化”角度得到最充分的考察，无论这种考察多么不明确（我们并不论及组织文化中一些近来较热门的时髦主题）。这方面也可能被看作与前面考察的“精神”部分重合，但它本身就值得注意。
无论彻底揭示是多么困难，甚或是深奥无穷，高质量的政策制定取决于整个一组文化特征，甚至取决于文明以及时代精神。为使这个问题尽可能具体，在此，这方面的探讨只局限于政策文化。但是，除了在分裂的社会中，政策文化可截然不同于总体文化，或者根本就不存在“总体”文化。
一般来说，政策文化的内容受制于更为广泛的文化、文明以及地方化的时代精神的特征。例如，面部表情、语言、广泛的价值观和思维模式以及总体文化结构，都能给政策文化施加显著影响，这也能说明前面提到的基础对政策制定的影响。
政策制定文化方面的要求远远超出了“市民文化”这一概念的内涵，尽管两者部分方向一致。高质量政策制定的主要需要包括：容忍甚至积极支持对“白热化”的问题持不偏不倚的态度，进行“冷静的思考”；高度发达的“合理性”成份；对政策神学的怀疑，创造性倾向；对紧迫问题持沉思而热情的态度；相信政策制定的价值与效力；远大而不荒谬的抱负；信奉现实的未来蓝图，但不狂热；很强的学习能力，高度能忍受事态不明确性的态度等等。几乎本书所讨论的每一个必要条件在政策文化的需要中都有一种反映。
关于相关的政策制定文化特性及其动态的实际分布，几乎没有可靠的知识存在，也看不出任何一般的趋势。例如，任何关于政策文化内容将向更高级方向“进步”的假设都没有理论或经验根据。事实上，正如第三章所考察的那样，持续的、令人沮丧的政策困境可能引起不同形式的非理性浪潮。当然，这种非理性浪潮也可能由其他原因造成，包括文化内生的变量。
政策文化并不是一个易于干涉的对象。长远的“文化操纵”在极权主义政权下和（或）在不发达的社会里也许是可能的，它往往会产生不明确的长期后果。在比较开放的社会里，教育与大众传播媒介会提供可能用以促进政策文化改善的工具，如通过使人们在思考问题时习惯于不确定性思考以求得改进。但是这类尝试易于导致滥用，其有效性也得不到保证。总之，在实践中很少有这方面的尝试，对这方面的思考也不多。可能采取的一些具体措施以及某些特定问题将在第七章中予以探讨。
影响中央政策制定者的文化是可能的，尤其是其中专业性较强的阶层。这种影响可能自然发生；也可能通过从具有特定政策文化的亚文化中有选择地吸收新的政策制定者而有计刘地发生；或者在吸收新的政策制定者以后，通过适当的训练与培养活动而有计划地发生。政策制定团体与一般民众之间的文化差异应为多大才比较可行和合乎需要，尤其是在民主国家这个差距应为多大，这仍是一个没有确定答案的问题。简单的假设和单方面的参与价值观几乎无助于这些难题的阐明，这些问题将在后面几章予以考察。
自我改造能力逆境中政策制定的质量赤字以及政策制定要求的不断变化，使得良好的自我改造能力成为逆境中高质量政策制定的一个主要方面。形象地说，政府中枢决策系统需要具备一种靠自身“改变其大脑”的能力，从而改变认知并重新构造其自身。
为这个方面划定范围并不容易。特别是，中央政策制定与作为一个整体的统治和政治两方面之间紧密的相互依存关系导致对自我改造能力的需要进一步扩大。元政策的制定，即关于政策制定本身的政策制定是必要的，但还不够。同时，还需要进行大量的统治方式的重新设计。这部分是作为改造政策制定的一个必要成分，部分则是针对政策制定基础中紧密连锁在一起的各个方面。所以，提高自我改造能力是试图改进政策制定的第一步。特别是，自我改造中包含一种必要的能力，即政府中枢决策系统需要具备一种离开自身从外部客观地以批判的眼光考察自己的能力。
政策制定无能：理论考察
如果说逆境中高质量政策制定的要求是本书的支柱之一，那么，政策制定无能便是第二大支柱。有时把政策制定无能解释为由于不能满足政策制定要求而出现的失败，有时也要包括失败的原因；还可以把政策制定无能看成是造成了政策制定质量巨大赤字的原因。从对政策制定无能进行解释到开出处方，它是我们通向改进道路的一个必须跨越的主要障碍。
此处使用的“无能”概念是指政策制定系统内在构成要素固有的特征，这些都被认为是许多政策制定工作不当的原因，但又并非等同于工作不当本身。不妨举一个简单但富有启发性的例子：决策者在应付不确定状态时往往会犯许多错误，这就属于工作不当。许多这类错误的根本原因是以特定的偏见倾向形式表现出来的人类对不确定状态思考的无能。换言之，政策制定无能这一概念比行为学所揭示的政策制定缺陷要深一两个层次，但是还没有通过深远的追溯或还原触及最终原因+.对于这种无能的最终原因现在了解得非常少（可与视觉错觉比较，对于视觉错觉的最终原因，现在还不能作出令人满意的解释）。
对于内在本质的无能，由罗伯特·米歇尔斯提出的寡头政治铁律作出了经典的说明，这是众所周知的。帕金森定律、墨菲定律、彼得律以及类似形式的法则都是通过观察得出的无能规律，这些规律调子比较缓和，但充满各种思想。
政策制定缺陷中突出的主要几类无能包括：
1.由于仅仅依靠以前的认知图式和教条来认识不断变化的现实，因而造成了了解新模式的诊断过程的固有的无能。
2.集体决策的固有局限，如寻求相互支持以作为一种主要动力。
3.组织具有的先天性特征，如倾向于渐进主义和满足。
4.大众行为的顽固特征，如感情主义倾向，易于受象征性操纵的影响。
5.各种结构与过程之间存在的内部矛盾和紧张关系，如政治家和公务员之间的矛盾。这种矛盾和紧张对政策制定作出了重大的积极贡献，如导致了劳动分工和专门化所具有的那些优点；但是，它们也产生了不可避免的限制和摩擦，这些就构成了固有的无能。
6.处于所有这些和其他无能之下的人类思维与精神情感过程的基本特征。
以上这些以及其他固有的政策制定无能将在第七章从特定政策制定的过程及其环节方面加以考察。在此，将进一步探讨这个概念的一些理论方面及其对政策制定的意义，因为“固有的无能”这一思想对于全书来说十分重要。
至于更加广泛地探究这个概念及其对政治学和社会学以及整个人文科学所具有的意义，那将留待另一本书来完成。
