在政策困境急剧变迁的时期，通常需要革新的政策；此时烙在政策制定者的世界观和心理定势中的文化限制惯性就会造成各种难题。在这种情形下，就有必要采取积极的步骤，以克服文化对决定政策的精英们的过分制约，这一点后面将予以考察。政策制定精英队伍中的大部分成员发生更换，通常总是与大革命时期的社会权力转变相伴随，这种更换也许是必不可少的。某些意想不到的机制也可能导致一部分政策制定精英发生有益的转变，如十七和十八世纪官爵买卖的影响即可为例证。
历次大革命的经历表明，变换政策制定精英中的专业人员十分困难，而且代价高昂，尤其是在高度发达的社会中更是如此。结果，即使是非常激进的革命，也要面临一个进退维谷的两难困境：要么任由大部分政策制定受革命前政策文化的影响，要么破坏政策制定的专业素质。这个问题以略微不同的形式，困扰着那些新建立的、拥有殖民地时期培养和形成的高度发达的文职行政机构的第三世界国家，譬如印度。
回到政策自主问题，现在这一名词具有更为完整的意义，它既包括环境方面，也包括政策制定自身的内部方面，在这种意义上，情况就过于复杂，以致无法对这样一个没有在操作上概念化、而经验研究更少的课题妄下结论。我们即将在下面考察在大革命形势下的政策制定这种特殊情况以及“革命政策的制定”这种介于两者之间的情况。在比较“正常的”形势下，整个情况是综合性的，在广泛而顽固的限制中，公共政策制定有可能享有或多或少的自主权。
这种一般性观点并没有给具体问题提供详细的答案。
这些具体问题包括：大的组织或“权力精英”对特定政策有什么影响？为什么美国的能源政策遭到压力集团的挫败，而其他政策在压力较弱的环境中运行却很顺利？在卫生政策的制定方面，欧洲各国政府享有独立于医务专业人员的相对自主权，而相比之下，在美国，却由医务专业人员所控制，这作何解释？军事机构的影响会产生什么作用？意识形态与各种利益之间的相互作用如何？等等。每种情况都可根据特定的变量作出解释；也能以不同的置信度提出一般理论。但是，现在仍缺乏关于政策制定自主的中层理论。
考察不同背景中相关和相似问题的历史研究仍然没有充分展开，而这种研究的缺乏阻碍了可靠的申层理论的产生，同时也使驳倒或赞同一般理论层次的推测更为困难。尽管如此，我们还是可以有把握地认为，享有很大的灵活余地是政策制定的一个特点，这种余地的范围随着多种不同的变量而扩大或缩小，具有影响的变量中还包括政策制定自身的质量。
要自主地制定政策并克服各种环境“自由”情形就与上述情况相似。在历史资料和当代资料中，可以获得完全不同的经验，而对这一问题也颇多争议。例如，我对美国情况的看法是，总统制定政策的自主程度有很大一部分取决于他本人的意志与技巧，因为那两者能使他在一个相当广阔的潜在自由行动空间里克服各种社会制约。与中华人民共和国重新建立外交关系也许是一个非同寻常的例子，但它却证明了意志坚决并且得到极好辅佐的总统所具有的潜力。里根总统在更加困难的国内舞台上的经历也富有启发性，因为它们既表明了超出最初预料的政策自主程度，也表明了它们所受的各种限制。
总而言之，论述“可统治性”的文献倾向于过分强调作用于政府和政策制定的各种限制因素。尽管“可统治性”的问题很多，而且越来越多，但有时，由于这些问题引起的各种实在的明显需要，获得更大的政策制定自主权不仅是必要的，而且，通过对政策制定质量的适当调整和重新构建来获得自主权也是可能的。在详细探讨政策制定的改进时，我们还将论及这一基本主题。
再回到政策制定作为一种逆境应付方式所具有的潜力这个论题上来，以下的问题尤其令人头痛，即在改变社会方面，政策制定能有多大作为？事实上，许多政策制定都是以渐进主义为原则，以维护现存制度为目的。许多政策制定致力于改变一些较次要的社会特征，目的是要保持社会的根本特征。可是，必要或期望的制度变革又怎么样呢？制度的质变只有激进的革命才能实现，局限于某一社会范围内的政策制定也许根本无能为力。政策制定并不是一种“欢宴的工具”。但是，在制度的质变与渐进变化之间，仍存在_大块广泛的体制变革领域。
许多国家目前的政策困境确实需要大规模的体制变革。因此，关键的问题是：政策制定能否从事社会改造？在这方面能有多大作为？需要什么条件？由于目前人们对社会的宏观变化知之甚少，因而对这些问题的回答或者是臆测，或者就是教条。但是，无论通过政策制定来改革体制有什么限制，都必须予以打破，因为现实对体制变革的需求和期望越来越强烈。如果所要求的体制变革不能通过政策制定实现，那么，更加痛苦和专断的方法就会取而代之。这是对政策制定能力的重大挑战，也与前面论及的政策制定自主问题部分相关。
要努力探究政策制定自主的限制和政策制定的影响潜力两者的某些方面，一条途径就是考察与革命相关联的政策制定。
政策制定与革命
①尽管政策制定与革命之间相互作用的某些重要特征具有极大的理论和实践意义，但是，关于革命和关于政策制定的论著并没有对它们予以充分注意。
虽然对革命形势下政策制定的独特特征目前尚探讨得不够，但相对而言，它们比较容易研究。特别是，直觉般神秘的革命政治的影响必然改变政策制定的许多“正常”特征，诸如渐进主义、满足原则和准计算等。同样，传统的政策制定模型通常所需的必要条件，诸如客观的视角、“冷静的”推理、追求合理性等等，都不适于革命。革命对其“政策制定”方式会造成多种多样的后果，从动员大量的变革能①本书所使用的革命概念主要意指那种暴风骤雨式的，特别是非理性的大规模运动，与我们观念中的“革命”不同。--译者注量、打破通常的可行性界限，到固守单维的世界观和教条式的选择方案。幸运的是，有少数革命的尝试（非指起义型革命或早期的革命）正是依靠这种专心一意，特别是借助于自我实现预言效应取得成功，即推翻了日益衰落的现实社会。
同时，作为革命力量的一个主要源泉，那些超理性的、甚或是非理性的革命精髓，加上革命怀有的改变社会形态的野心，必然使革命的结果不同于当初的希望、追求和目标。有一种假设，认为可在风起云涌的革命浪潮中，保留一块满足必需的精神智力条件（这一条件后面将详细论述）的高质量政策制定“净土”，这种观点也许在本质上就是不可能的。
因为一方面是高昂的革命热情，另一方面又要求政策制定必须冷静、追求合理性以及思想自由，这两者之间的矛盾实在太尖锐了。有些革命，在其内容与思想意识方面也敌视高质量政策制定所具有的文化和专业特点。这方面一个极端的例证便是中国的文化大革命。在较为世俗然而非常实际的层次上，时而低落时而蓬勃的日常压力、骚动以及可能爆发革命的危机等，使得通常意义的“理性的政策制定”几乎没有存在的余地。
作为实现社会变革的两种方式，政策制定与革命两者的相对潜力更加难以评估（并不是说，在实际情况中可自由地在两者中进行审慎的选择）。假如政策制定在实际上一味顺从现存利益，那么，它最多只能根据开明的自我利益，给现存的主要经济政治现实带来较小的变化。假如接受前面提出的关于可能享有的政策制定自主的观点，那么，由具有权力后盾并拥有半自主权的精英或经各方面一致同意开展的社会改造，可以带来社会的急剧变革，尽管这种变革仍不能超越原来的基本制度特征。如果有紧密的统治精英集团，该集团又是建立在小而有力的基础结构之上，如武装部队或一支占领军，那么激进形式的“革命政策制定”就是可能的，实际上这在现实中也可以看到，它会带来社会变革。
不过，这取决于特殊的条件，而且也有多种限制。
