问题的性质
第三章结尾描述的几种可能景象明确地提出了以下问题：如果说政策制定，特别是本书考察的中央政策制定具有影响未来面貌的潜力，那么我们要问，即便在假定的最佳情况下，这些潜力是什么？其中，政府中枢决策系统影响历史进程和干预历史趋势的能力则生死攸关。这个问题并没有预先判断对逆境中的政策制定开展研究的重要性，对逆境中的政策制定加以研究也许是一个既与理论有关、又富于趣味性和启发性的课题，它独立于决策对未来面貌的任何影响潜力。
考察政策制定作为一种逆境应付方式所具有的潜力和局限，是本书所关注的理论和实践内容的中心。接着要提出的有关问题包括：从独立于社会的自主权和可行性范围方面而言，政策制定自由活动的程度有多大？政策制定对现实有意和无意的最大影响是什么？同知识的创造等其他处理社会问题的模式相结合，政策制定的效能能增加吗？
政策制定与诸如革命和价值观转变等各种社会变革方式之间的主要关系有哪些？
从逻辑上说，首先需要面对的一个较为宽泛的基本问题是：人类的行为是否会对未来现实产生影响（这与人类行为的心理学意义和道德意义是极为不同的另一回事）？如果回答是肯定的，那么接下来的问题便是：人类的决定和有目的的行为是否会对未来面貌产生影响（这一问题也不同于对自觉和有意识行为的道德与心理学评价）？只有最后这个问题得到肯定的答复，我们才能面对以下问题：逆境中的政策制定作为决策的一个子类，是否对未来产生影响？
这种影响是否导向进步？当然，在不同的条件和不同的体制之间、各个问题领域之间、集中和分散的政策制定之间、自然形成和精心规划的政策制定之间、主要作用与副作用之间、有意影响与无意影响之间、积极影响与消极影响之间，以及其他各种改进措施之间，都会存在差别。
此外还不宜于着手探讨这些问题的形而上学方面，包括一个根本和首要的问题，即人们是否希望回答这些问题，他们希望怎样回答这些问题？有思辨哲学爱好的读者可能首先要思索这样一个问题：假如一只蝴蝶或一群蚂蚁拥有与人类相当的智慧和知识，它们是否能改善它们的环境？
换言之，假如以某种方式将你的大脑移植到一只苍蝇的体内，并且你猜想所遇到的其他苍蝇也同样被赋予了人的智慧，但你只有苍蝇的生理器官和环境条件，你能在哪些万面比现在的苍蝇做得更好？这不是类比，甚至也不是隐喻政策制定及其改进的重要性，但是，这个假设（除提出了各种问题：一方面是哲学范围的问题，另一方面是关于物种与生态位置之间进化的相互作用问题，这两者都超出了本书的范围）会给我们对在自觉决定的基础上，按照我们的愿望影响未来人类集体行为的能力所抱的过分热情方面泼泼冷水。
回到眼前的问题，注意一下与政策科学所关注的主要方面相符的知识哲学较为妥当。对于只是要阐明考虑相关问题时存在的一些疑难，而不必非要提供任何强制性答案不可的探究，波普尔知识哲学（不是政治哲学）的某些部分可作为良好的起点。（正如1980年出版的布罗德论著中讨论的那样，对这方面没有任何研究的读者可能喜欢从康德开始，接着读1983年出版的伯克著作、1966年版的波普尔著作和1974年出版的希尔普著作，然后再去读1970年和1975年出版的沃特金斯著作--这些后来顺便收在1978年德文版的沃特金斯著作中；最后再读1972年出版的沙克尔著作。所有这些合在一起为相关的政策制定行为哲学提供了部分基础。这在本书的后面将予以讨论。）读完以上全部论著之后，一个人的看法在理解方面会更加深入，但仍取决于我们的世界观。一种比较积极而热情的世界观更倾向于赋予人类意图和政策制定以意义和影响；而一种沉思而反省的世界观则会对人类意图和政策制定所能产生的影响及其意义持更加怀疑的态度。
一些有关的德文文献中使用了一个自相矛盾的术语--哲学人类学。这一术语证明：一方面，人类对于自身决策的潜力问题渴望得到一种可靠的答复；另一方面，这些问题又十分棘手，难以回答。得出一些与特定决策和复杂政策的影响，甚或与备选的政策制定过程系统的影响十分相近的结论是可能的。但是，是否像恩斯特·布洛赫提出的那样，历史有一张发展进程表，人类决策只是黑格尔提出的世界理性的木偶？或者，人类的决策是否决定历史的进程？从根本上说，这些问题属于哲学领域，带有浓厚的形而上学色彩。提出这一问题的方式本身就完全可能已经妨碍了问题的充分解决。本章提出了一种考察这一问题的角度，但它仅限于对政策制定的论述领域。
无论怎么看，本章所提出的问题哲学色彩浓，理论层次高，而且相当抽象。政策制定研究中采用的实用主义或实证主义方法可能忽视这些问题，而这两种方法主宰着现有的大多数政策科学文献。但是，要对逆境中的政策制定得出一种并非狭隘技术性的观点，要为一种关于社会控制与调节的一般理论及其必要哲学基础的最终发展奠基，要在政策专业人员和研究者中保持一种平衡感和自我怀疑感，就有必要对作为人类行为方式之一的政策制定潜力的根本问题进行某种考察，即使可能得不到任何令人满意的答案。
在文艺复兴时期，人们的思想被当时发生的那些无法理解的事件弄得茫然失措，于是开始摸索道路以探测那些难解之谜，驾驭那些具有决定性意义的事件。由圭契阿迪尼①和马基雅维里等思想家提出的一套紧密相关的概念--命运、机遇和效能，可用来对当今各种困境和政策制定的潜力进行分析。命运代表不可控制、大多数无法预测以及尚未真正理解的趋势和事件；机遇代表影响社会发展趋势和事件的稍纵即逝的机会；效能则是指能充分利用机遇使社会走向进步的治国本领和政策制定的质量。问题在于，中央政策制定--这一概念与同样是在文艺复兴时期由乔瓦尼·德拉等人提出的“国家理性”思想相关--是能影响历史进程在未来走向进步，还是更符合希腊悲剧的先验图式？让·吉罗杜所著的《特洛伊战争不会发生》强化了后一种可能，在该书中，为防止发生悲剧事件而付出的种种努力只是使这些事件在所谓“历史的嘲弄”中发生。
初步考察结论
正如上面揭示的那样，对逆境中的政策制定影响未来面貌的能力不能简单地予以肯定或否定。可将对这个问题的一些初步考察结论总结如下：
1.要将社会驾驭能力和政策制定活动二者对现实产生的影响概念化相当困难，而要估计这些影响就更加不易，更不用说计量了；尽管如此，从“研究”这个词的广义上说，研究其中的某些影响还是可能的。因此，若希望改进政策制定，需要强调的关键一点就是：考察不同政策制定系统的相对质量是可能的，无论是那些随领域的不同而发生变化的特征还是不受具体领域变化影响的特征都是可以考察的。
（这与对“政府生产力”可能进行的比较考察相似；组织效率研究尽管涉及的情况比较简单，但也与此有关。）2.政策制定的影响通常随着时间的推移而减弱。除也许可以预防的灾变之外，一般说来，所考察的时间跨度越大，政策制定的影响就越小，而超出人类意志和有意识操纵所主宰现实发展的力量就越多。
3.各个时期的不同现象多少都会被政策制定所塑造。
因此所针对的现象越是具有向不同方向不断变化的可能，影响阈值越低，则政策制定对未来面貌的潜在影响也就越强。尤其重要的是所谓的爆炸系统，在这种系统中，有作出重大抉择的时机，一旦作出抉择，就会使未来历史转向多种可能方向中的一种而且再也无法逆转。第二次世界大战后作出的划分欧洲的决定为此提供了一个极好的例证。
4.现行理论不可能使我们对现实进行可靠的猜测--是可塑的还是难以驾驭的。现实的有些特征可能深深地根植于自然的基本规律之中，有关创新循环的研究或全球政治循环的研究，或者关于社会行为方式可能是在对国家过多的要求和退回个体活动这两者之间来回摆动的研究，以及对于长期经济循环的研究等都曾揭示了这一点。长期的社会进程和发展趋势可能深深地根植于那些固有的基本因素中，不易真正受自觉的政策制定的影响而变化（B.波特1983年在论及英国的衰落时表明了这种观点，多厄恩等人1980年论及法国社会的发展时也以不同的方式提出了这种观点）。此外，特定类型的社会可能存在一些不易受干预影响的固有倾向，除非彻底地变革社会（如马克思主义者在论述资本主义及其必然导向灾难的固有倾向时所主张的）。
尽管诸如此类的见解还是不太明确的推测和缺乏充分证据的猜想，但从各种背景下政策制定的历史得出的印象表明，现实的可塑性和难以驾驭性的程度以目前尚属未知的方式在发生着变化。转瞬即逝的形势的各种组合可能为“关键决策”提供难以觉察的机会，所谓“关键决策”也就是指刚好发生在历史的十字路口，并极大地影响未来事物面貌的决策，甚至是前文所述的那种重大抉择。相反，那些似乎很容易施加影响的形势最终可能证明极富弹性，它们可以同化政策制定而不留下任何受影响的痕迹，甚至有可能带来事与愿违的结果，使政策变成“致命的药方”。
5.政策制定能否影响未来现实，也取决于政策制定自身的特征。因此，政策工具越是有力，使用这些工具的技巧越精（特别是在满足政策制定质量的各种必要条件的意义上，这些必要条件本书后面将予以详尽论述），相对来说，对未来状况产生所期望影响的概率就越高（按照定义应当如此）。因此，在考察政策制定产生预期后果的潜力时，必须区别实际进行的政策制定与最优的政策制定。在探讨政策制定的潜力中，引进一个已作修正的“卡诺循环”模型（源于工程学，它假定一个热力学有效的循环表明一台理想的发动机能够做到什么），为探究政策制定假设的最大生产功能提供了一种必要的分析工具。反过来，这又要求建立政策制定的最优（但并非理想的或乌托邦式的）模型，以及主要以想象实验的形式进行的“运作”，从而定性和推测性地探究政策制定的潜力。无论存在多少问题，这种方法确实为考察政策制定的潜力补充了一个必要的方面，它超越了从实际的政策制定效果进行推论的方法。
6.假如有一个最优的政策制定模式系统，如像《公共政策制定的再审查》和本书后面几章中所建立的那种系统，那么在一些普遍的条件下，开展相当规模的“社会改造”也许是可能的。但是，要成功地进行社会改造，需要满足的必要条件远远超过了目前的政策制定现实所能达到的水平。后面几章将对这些条件予以考察。在任何情况下，即使有最高质量的政策制定的帮助，所取得的最大成效也是有限的，它远远低于西方意义上人类所企求的崇高目标。
7.有时候社会可能是在危机与跃变中向前发展，而不是按程度不同的平滑曲线和有规律的循环运行，因而就造成了特殊的问题。这可能使得政策的影响增强与政策制定没有多大效果的时期混在一起。此外，这还提高了通过采取突击战略和震惊历史之举而增强政策影响的可能性。
8.我们能够提供有力的证据来证明一些宏观政策对重大形势的影响：有时候，尽管会产生许多未曾预料和不合希望的影响，但它完全符合人们的意图方向，如日本的工业化政策；而有时候所产生的影响与期望的方向则完全相反，如撒哈拉沙漠附近国家的不断沙化。大量的政策案例研究揭示了期望和非期望的后果同时并存的各种情形，对于这些非期望的后果是否本来可以避免，还存在许多分歧。我们仅举两例。福克兰战争的特点可以说是历史预定的，而且，根据弗兰克斯调查委员会的看法，这场战争也是无法预见和无法避免的，对于这些观点本书后面将重新考察。更加有意义的是对魏玛共和国的垮台进行的多种研究。如果魏玛共和国最高决策者的预见力和意志力更强一些，是否能够阻止纳粹政府上台统治德国呢？对此，各种研究结论之间存在分歧。在考察这些后果迥然不同的案例时，从决策的角度分析历史事件所面临的困难必须考虑在内，正如柯林伍德的观点--失败比成功更难以解释。
9.政策制定通过自我实现预言的机制来发生作用，即政策产生期望，这些期望转而又影响人们的行为，这一问题十分有趣。经济的“预期理论”中越来越多地考虑到这种效应。但这种效应的范围相当广阔，它可能在政策制定的影响中起重大作用。相反的情形也同样成立：由于自我破灭预言机制的作用而引发的相反措施可能使政策制定枉费心机，如战略上相互作用的情况。
10.如果相关知识有了突破，关于政策制定有限影响潜力的全部现有考察结论就可能过时。举一个颇值得怀疑但又不无启发的事例：如果关于历史和社会的心理因素理论得到证明并提供了操作的政策工具（如假设儿童抚养方式的变化会实质性地改变某些行为），那么，政策制定就会获得自觉变革社会的能力，无论变化的方向是好还是坏。目前，还看不到这样的知识飞跃，也没有出现这种突破可以依据的理论。有必要记住，新的知识可能证明有些社会特征是人类无力改变的。例如，如果确实证明遗传因素必然会导致人类在那些重要特征方面具有无法逆转的不平等，从而使平等化政策失效，那么就会对政策制定造成重大后果。
11.在考察政策制定的影响时，必须将对它们的确定与对它们的评价区别开来（按照这两个词的确切意义，分别是指对这些影响的确认和评估）。特别是，政策对现实的各个组成部分（如社会集团）产生的影响可能极为不同，而将它们评估为“好”或“坏”主要是一个价值判断的问题。
一些验证案例
要进一步探究政策制定的影响潜力，对若干验证案例作些思考尝试也许不无启发。
