政府高级官员自主性和责任性（权力大于责任）的不对称从行政长官的角度看则是责任大于权力。在政府外部，是香港市民和立法机关向行政长官“问责”，行政长官承担着实际的政治责任。但另一方面，包括高级官员在内的所有政府公务员，都实行长俸聘任制，按照职位常任、政治中立等原则运行。这样，行政长官要向香港市民和立法机关负责，但他没有与自己施政理念一致的“团队”，包括政府高级官员在内的公务员都可以对他的施政理念保持“中立”；行政长官是特区政府的首长，但他无权追究政府高级官员的政策失误责任（追分责任必须按照公务员管理制度进行）。
这种权责不对称的结果是，一些社会反响强烈的政策失误，如机场大混乱、公屋“短桩”丑闻等，虽引起市民强烈不满和严厉批评，但却没有高级官员为这些重大政策失误负责。因此，在香港政治——行政发展过程中需要解决的一个关键问题就是在符合《基本法》规定的前提下，进一步明确和强化行政长官领导特区、领导特区政府的地位和功能，使行政长官政治责任的实现有一个认同其施政理念，服从其领导，团结齐心的精英团队。
为了解决上述问题，行政长官在2000年施政报告中就明确提出要研究和引入一套新的主要官员问责制度，并在2001年的施政报告中具体地阐述了构思中的“问责制”的基本框架，他连任做的“第·项的重点工作”就是在2002年7月实施高级官员问责制。
二、内容分析
根据2001年行政长官的施政报告和特区政府向立法会提供的文件，“高官问责制”的基本框架包括以下主要内容：
1.政府高级官员由公务员身份转变为问责官员
在新的制度框架下，原本是公务员性质的政府最高层官员，包括政务司司长、财政司司长和律政司司长，以及所有政策司司长（原来16个政策局合并为11个政策局），全部列入“问责制”范围。这些问责官员将属于“政务官”性质，有别于普通的“公务员”，直接隶属行政长官，并直接向行政长官负责。他们将以有别于普通公务员的聘用条款——合约方式聘用，任期不会超过提名他们的行政长官的任期。同时，行政长官在有需要时可以终止他们的合约。行政长官可从公务员队伍内外物色才德兼备的人士，提名报清中央人民政府任命。在任期之内，问责官员各自负责由行政长官指定的政策范畴，统领所辖部门的工作，制定政策、解释政策，为政策作推介，争取立法会和市民大众的支持，并且为其政策的成败直接向行政长官负责，并通过行政长官的领导，履行对市民的责任。
2.保持普通公务员的管理体制
实行高官问责制，公务员体制仍然坚持职位常任、任人唯才和政治中立等原则，公务员的聘任、调配、升迁和纪律处分等制度都会维持不变。普通公务员一如既往，依法执行公务，对决策和行动负责。他们仍然可以就政策方案提出自己的意见和建议，问责官员有责任公平、恰当地考虑这些意见，而且问责官员有责任维护并推广公务员的基本信念，不可要求公务员做出不适当行为。但是，一旦行政长官会同行政会议或有关的问责官员作出决定后，公务员都应全力支持并全面切实地执行有关决策。
3.在问责局长和公务员之间设立“常任秘书长”
“常任秘书长”将在问责制局长统领下，向相关的问责制官员负责，协助局长管理政策局及部门，协助制定和执行政策，听取公众和立法会的意见，向他们解释有关政策，回答质询，争取各界对政策的支持。
4.明确政务司司长、财政司司长和律政司司长对行政长官的责任关系
作为问责制官员，原先作为公务员首长的政务司司长的职责是协助行政长官，督导某些由行政长官指定的决策局的工作，协调政府政策、尤其是涉及多个决策局的政策的制定和实施，负责行政长官施政报告中所指定的需要优先处理的政策计划。同样地，财政司司长也会协助行政长官监督相关决策局的工作，确保财政、经济和就业范畴的政策制定和实施得到妥善的协调，他也会负责行政长官的政策议程中的指定优先处理的项目，根据行政长官的政策议程制定政府预算。律政司司长会继续担任香港特别行政区的首席法律顾问，根据《基本法》监督律政局的工作和主管刑事检察工作，不受任何干涉。
5.其他配套改革措施
为配合落实“问责制”，特区政府实施了以下配套措施；
（1）为在行政会议决策过程中加强协调，行政会议秘书处将隶属行政长官办公室。
（2）新闻统筹专员的职衔改为行政长官办公室主任，负责行政会议秘书处和新闻统筹工作。
（3）作为政府决策咨询机构的“中央政策组”通过加强民意调查功能，加强长远政策研究功能，确保特区政府的政策制定有充分的研究基础和民意基础。
（4）分拆或合并部分原有政策局长的职权，将有关的法定职能移转到新的问责官员。
三、价值分析
1.新制度可使广大香港市民受益
问责官员有别于永久性的公务员，强调政治责任，将促使公务员更加重视民意，更体察民情和勇于面对市民大众，在听取民意的基础上制定出他们在任期内的施政议程，充分反映普通市民的诉求，使公共政策有更好的民意基础。
2.新制度会促进行政机关改善施政，提高政策的有效性
首先，以行政长官及所有问责官员为核心的行政会议，它的运作类似一个“内阁”形式，使政府进行施政时目标更明确，方向更一致，更加有效率，更加符合行政主导的原则。这种制度安排促进政府在推动政策时更加善用资源，更顾及优先次序，因而，也更有效率和更负责任地为市民大众服务。其次，新的制度也会使主要官员及常务秘书长的工作清晰分开。主要官员负责政治及政策制订工作，常务秘书长及其他公务员则负责行政的工作，“掌舵”与“划桨”分工明确，各司其职，各负其责，从而提高政策的效能。
（作者单位：深圳大学）
国务院机关事务管理局以教育促进机关作风
陈江旗
2000年底，国务院领导在接见国务院机关事务管理局（以下简称“国管局”）优秀共产党员、先进工作者、离退休人员代表时指出，从事机关事务工作的同志要做到“态度好、服务好、廉政好”。为此，全局广泛开展了“三好”教育活动，以实际行动落实江泽民同志“三个代表”重要思想，树立良好机关作风，进一步做好机关事务工作。
一、讲学习，在提高认识上下功夫
国管局是中央国家机关事务工作的主管部门，承担着制定中央国家机关事务工作方针、政策并组织实施，管理中央国家机关房地产、国有资产和政府采购等项工作，研究和实施中央国家机关后勤体制改革和住房体制改革等重要任务。国务院领导同志提出的“三好”要求，是对机关事务工作的经验总结，反映了机关事务工作的时代特征。全局干部职工通过认真学习一致认为：做到“三好”是贯彻落实“三个代表”重要思想的具体体现。
第一，“态度好”。国管局承担的各项业务工作与领导接触、与各部门接触、与群众接触、与基层单位接触比较多，说话办事首先要有个好态度。态度好要求每一个职工必须做到文明礼貌、谦虚谨慎、公道正派，该办的事，能办的事，要尽快办好；不能办或该办而暂时办不了的事，一定要解释清楚。
第二，“服务好”。服务好是履行好国务院赋予国管局各项职能的前提和基础。只有服务好，才能体现出管理好，才能体现出工作的效率、效益。要做到服务好，就要求每一个同志树立良好的服务思想、服务态度和服务作风，具备良好的服务素质、服务技术和服务本领；就要学习先进的管理思想，具备良好的管理素质，掌握先进的管理方式，不断提高管理能力；还要有真才实学的本领，精益求精的技术，认真负责的精神和一丝不苟的作风。
第三，“廉政好”。国管局管钱、管物的岗位多，即使不是管钱管物的同志，也经常与领导接触，与各部门打交道，所以做到廉政好非常重要。廉政好，就要做到为政清廉，严于律己，这是做好机关事务工作的根本保证。
二、勤检查，在深入整改上下功夫
全局各单位按照“三个代表”的要求，以“三好”为标准，在以下四个方面进行了严格的检查和深入的整改。一是在管理方面，严格工作标准，落实工作责任，加强考核监督，不断提高管理水平。二是在服务方面，建立和完善服务标准，考核、评定、奖励等机制，不断提高服务能力、服务质量和服务水平。整改中，进一步改革服务机制、转变服务方式，打破“小而全”、福利型的服务格局，利用市场资源，推动后勤服务部门的联合，逐步扩大服务的社会化程度，努力提高服务的专业化水平。同时，积极引进社会力量为机关提供高质量、高效率的服务，逐步实现服务对象和范围的社会化、服务质量和价格的市场化、服务内容和项目的专业化。三是在保障方面，用法律和制度，规范经费预算、分配和支出管理，加强对经费使用过程的事前、事中、事后监控；进一步规范中央国家机关办公用房所有权及相应土地权的管理，制定房地产管理的有关规章制度。整改中，进一步强化对政府机关行政事务管理与服务保障的立法研究。由机关事务主管部门与业务相关部门共同研究制定机关行政事务管理方面的法律、条例，逐步建立起政府机关事务管理与服务的法律体系，促进政府机关事务管理在机构、职能、编制、工作程序的法制化，使机关事务工作有法可依、依法行政、依法保障。
（作者单位：国务院机关事务管理局机关党委）
