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第24章 洪宪帝制之时期(1)

(第一节)帝制之先声

初袁世凯与国会不睦,于民国二年十月二十六日,派李经羲、张国淦等组织中央政治会议。此执行国会之御用机关成立,袁氏乃随心所欲。而仰承袁意之各省军民长官,复电陈所谓“救国大计”,请袁氏解散残余之议员。三年一月十日,由政治会议议复,认各省长官所请理由正当。于是袁世凯即以命令宣布停止两院现有议员,国会遂完全解散。

二月三日,又停办各地方自治会,其令曰:

地方自治,所以辅佐官治,振兴公益。东西各国,市政愈昌明者,则其地方亦愈蕃滋。吾国古来,乡遂州党之制,啬夫乡老之称,聿启良规,允臻上理。要皆辨等位以进行,决非离官制而独立,为社会谋康宁,决非私人攘权利。乃近来迭据甘肃、山东、山西、湖北、河南、直隶、安徽等省民政长电呈,佥以各属自治会,良莠不齐,平时把持财政,抵抗税捐,干预词讼,妨碍行政,请取消改组等语,业经先后照准在案。兹又续据热河都统姜桂题电称:承德县头沟乡议事会私设法庭,非刑考讯。湖南都督汤芗铭电称:湘省各级自治机关密布,党徒暗中勾结,当乱党叛变,各会职员跳荡涛张,或托伪命,自任中坚;且平时弁髦法令,鱼肉乡民,无所不至,请即行解散,以清乱源。山东民政长田文烈等电称:栖霞县乡民因上下两级自治会平日私受诉讼,滥用刑罚,集怨酿变,聚众围城,业已派队弹压。吉林民政长齐耀琳呈称:长春县议事会,议长议决不按法定人数,违反省行政长官命令,把持税务,非法苛捐,冒支兼薪,并对于外交重事,公然侮辱。贵州民政长戴戡电称:黔省自治机关由多数暴民专制,动称民权,不知国法,非廓清更始,庶政终无清肃之时。浙江民政长屈映光电称:浙省自治会侵权违法,屡形自扰,请停止进行,另订办法,各等情。

本大总统深惟致治之道,贵在无扰,革命以来,吾民两丁困厄,满目疮痍,每一念及,怒焉如捣。似此藐法乱纪之各自治机关,若再听其盘踞把持,滋为厉价,吏治何由而饬,民生何由得安?着各省民政长通令各属,将各地方现设之各级自治会,立予停办!所有各该会经管财产、文牍及另设事务、捐务公所等项,由各该知事接收保管。

会员中如有侵蚀公款公物者,应彻底清查,按律惩办。其从前由各该会擅行苛派之琐细杂捐,诸凡不正当之收入,并着各该知事详细晰查报内务部,酌量核定。至于自治不良,固由流品滥杂,亦由从前立法未善,级数太繁,区域太广,有以致之。着内务部迅将自治制度重新厘订,务以养成自治人才,巩固市政基础为根本之救治,庶符选贤举能之古旨,渐进民治大同之盛轨。其自治制未颁定以前,各该地方官尤宜慎选公正士绅,委任助理。自治会员中,亦不乏贤达宿望,并宜虚衷延访,勤求民隐,不得误会操切,致违本大总统惩除豪暴,保佑善良之本意!

二月四日,又交政治会议议决解散省议会案,其令曰:

据各省都督民政长电称:各省议会成立,瞬及一年,于应议政事,不审事机之得失,不究义理之是非,不权利害之重轻,不顾公家之成败,惟知怀挟私意,壹以党见为前提。甚且为湖口肇乱之际,创省会联合之名,以沪上为中心,作南风之导火,转相联络,胥动浮言,事实彰明,无可为讳。有识者洁身远去,谨厚者缄默相安。议论纷纭,物情骇诧。而一省之政治,半破坏于冥冥之中。推求其故,盖缘选举之初,国民党势力实占优胜,他党与之角逐,一变而演成党派之竞争。于是博取选民资格者,遂皆出于党人,而不由于民选。虽其中富于学知,能持大体者固不乏人,而以扩张党势,攘夺权利为宗旨,百计运动而成者,则比比皆是。根本既误,结果不良。现自国民党议员奉令取消以来,去者得避害马败群之谤,留者仍蒙薰莸同器之嫌,议会之声誉一亏,万众之信仰全失!微论缺额省分,当选递补,调查备极繁难;即令本年常会期间,议席均能足额,而推测人民心理,利国福民之希冀,全堕空虚。一般舆论,佥谓地方议会,非根本解决,收效无期,与其敷衍目前,不如暂行解散。所有各省省议会议员,似应一律停止职务;一面迅将组织方法,详为厘定,以便另行召集。请将所陈各节,发交政治委员会议决等语。该都督等所陈各节,自系实情,应如所请,交政治会议公同议决,呈候核夺施行。

二月二十八日,乃正式下令宣布解散各省省议会。

当二年七月下旬,熊希龄继段祺瑞组阁,以国会为援,得各派之拥护;首欲划清总统与国务院之权限,冀造成法治国,是时称为“人才内阁”。及袁取消国民党议员、解散国会、各省议会及地方自治,熊颇不满意。熊主废省,又遭政治会议之反对,遂于三年二月十二日辞职。梁启超、汪大燮等皆同去焉。

《约法会议组织条例》既于一月二十六日颁布,三月十八日,会议遂开幕,孙毓筠为议长,施愚为副。袁氏致颂词云:

中华民国三年三月十八日,约法会议正式成立,行开会仪式,此实全国政治刷新之机,亦即五大民族人民幸福增进之初步也。查《临时约法》为南京临时参议院各省都督指任参议员所议决,无论冠以临时之名,必不适用于正式政府也;即其内容规定,束缚政府,使对于内政外交及紧急事变,几无发展伸缩之余地。本大总统证以种种往事之经验,身受其苦痛,且间接而使四万万同胞无不身受其痛苦者,盖两载于兹矣!琴瑟不调,改弦更张,属在今日,斯为急务。前据政治会议一再讨论,佥以宜特设造法机关,名曰“约法会议”,经定期选举,组织告成。诸君富于学识经验,声望素着,其于吾国民情国势,必有灼见真知,而能谋福利以为根本之解决者。况共和国家,所藉以巩固者惟宪法,方今吾国宪法,既因事实上之障碍,而猝难发生,若长守此不良《约法》以施行,恐根本错误,百变横生,民国前途危险不可名状。故本大总统对于此次增修《约法》,固信诸君发抒伟论,必有良好之结果;尤愿诸君宝贵时日,能为积极之进行也。谨致颂曰:中华民国万岁!中华民国国民万岁!

袁固极反对责任内阁,而主张总统制者,时国民党“二次革命”失败,而悉窜海外,国内并和机关,亦已陆续被消灭。于是修改约法,实现总统制,并延长任期,又复订定《治安警察法》,以钳制人民言论集会之自由。中央集权,元首独裁,完全告成,袁益随心所欲,一呼百诺矣。当约法会议未开幕前,袁时言总统制之利,谓“现制总统、总长、都督为三级制,共有三总,殊多滞隔!”汪荣宝以使比谒辞,临别乞言,“请勿行总统制,而行总统内阁制,以该制实令总统当冲。今日办事难满人意,若行此制,殊多不利”等语。袁谓:“不然!往年本行内阁制,而只闻有讨袁,不闻有讨陆讨段!”约法会议经过四十余日,修正完毕。五月一日,由袁公布,并宣布增修《约法》之经过,其布告如下:

《中华民国约法》业经约法会议议决,咨由本大总统公布。查增修《约法》之议,发端于中华民国二年十月。咨交国会未议,是年十二月间,据前兼领湖北都督事黎元洪等以救国大计为请,本大总统乃以增修《约法》程序一再咨询政治会议,迭据开会全体议决,既主张特设造法机关于前,复力请召集约法会议于后,所有组织条例之颁行,议员选举之筹备,至本年三月十八日,而我国民所引领而望之约法会议遂以告成。计自提议增修,以迄约法会议成立,历时几六阅月之久。中央政府竭诚擘画于上,选举监督实力奉行于下,其维持约法,不敢轻于改造之苦衷,我国民爱国既有同情,当时计已共谅,顾此犹为约法会议成立时代之情形也。迨约法会议开会后,本大总统依照《临时约法》原有增修提案之权,惟为尊重造法机关起见,以为事关救国大计,与其径提草案,恐滋千虑一失之嫌,何若胪举大纲,冀收广益集思之效。爰于本年三月二十日,以增修《约法》大纲案咨交约法会议。

原咨内开:约法会议,为中华民国特设之遣法机关,其职权首在议决增修《约法》案。增修《约法》,事关民国建设根本大计,前经一再咨询政治会议议决,乃克次第施行。本大总统尊重国宪之苦心,纯出于与民更始之诚意。现在约法会议,业已召集开会,改良根本大法,自应急起直追,以慰国人之望。查增修《约法》案,本大总统曾于民国二年十月,咨行国会提议,原咨内称:查《临时约法》,原为临时政府而设,自公布施行以来,于兹已二十阅月,凡从约法上所生障碍,均有事实可凭。本大总统以为《临时约法》,适用于临时大总统,已觉有种种困难,若再适用于正式大总统,则其困难将益甚。本大总统无状尸位以至今日,万万不敢再博维持现状之虚名,致吾国民之哀哀无告者,且身受施行《约法》之实祸。特于受任伊始,将《约法》内应行增加修正之处,汇提一增修案,并逐条附具理由,俾资讨论,事关紧急,希速议决见复等因。咨达国会以后,展转迁延,迟迟不议,悬案以至今日,而时局艰危,又非四五月前之比。本大总统内审吾国之现情,外察世界之趋势,窃以为民国草创,根本大法,虽不能不取法于共和先进诸国,而事事削足适履,究其实,或将以利吾国者始,而害吾国者终,福吾民者求,而祸吾民者应。

治乱兴亡,各国宪史,具有前车;民国初基,敢忘殷鉴?故为目前建设国家计,根本法上之关系,宜有两种时期,盖增修《约法》为一时期,制定宪法又为一时期。质言之:则施行《约法》为一时期,而施行宪法,当别为一时期也。增修《约法》与施行《约法》,既应别为一时期,则第一要义之所在,当知施行《约法》,为国家开创时代之所有事,即与施行宪法为国家守成时代之所有事者,截然不同。夫以吾国领土之广,人民之众,国家之财政,人民之生计,复日趋于困穷;加以纪纲废坠,法制凌杂,行政之秩序,既纷若乱丝,地方之情形,尤危若累卵。

积以上种种险象,几于不可终日。而溯厥由来,仍无非《约法》上行政权薄弱之所致。惟事关改造国家根本大法,未便以本大总统一得之愚,拘束众议。约法会议议员诸君,或深通治术,或学有专长,代表人民,依法膺选,以视南京参议院议员之由少数各省长官仓卒指任者,其慎重苟简,相去倍蓰,必能外瞻内瞩,因民国开创时代之所宜,折衷至当。勒为成规,俾政府与国民共相遵守。相应依照《临时约法》之规定,将增修大纲汇案提出,咨请约法会议开会讨论。如荷赞同此项增修约法案,即由约法会议起草议决,事关紧急,尚希速议见复等因。此本大总统汇提增修约法大纲之情形也。

四月三十日,接准约法会议咨复文开:准大总统咨交增修《约法》大纲案,历叙《临时约法》亟须增修之理由,复列举增修之纲要,并声明如荷赞同,即由约法会议起草议决等因。本会议当将大总统提出增修《约法》大纲案,列入议事日程,开会讨论,决定先付审查,由议长依照议事规则,指任议员马良、那彦图、严复、王揖唐、王劭廉、邓熔、王丕熙、傅增湘、许世英、李湛阳、陈瀛州、关冕钧、庄蕴宽、赵惟熙、曾彝进等十五人为审查员。审查会迭次讨论结果,对于增修《约法》大纲,一致赞成,具书报告。本会议即经开会讨论,审查报告成立后,复由议长依照议事规则,指任议员施愚、顾鳌、黎渊、程树德、邓熔、王世激、夏寿田等七人为起草员。

旋准咨开,拟将优待等条件增入约法,确定效力等因,亦经开会讨论,并由议长依照议事规则,指任议员宝熙、那彦图、阿旺根、敦江曲达、结噶拉增、夏寿田、刘心源、贾耕、严天骏、王世澄、王祖同、王树枬、梁士诒、秋桐豫、邵章等十五人为审查员,审查报告到会,决定并案起草。草案提出后,本会议当将《中华民国约法》增修案提交大会讨论,大体决定仍付审查。续由议长依照议事规则,指任议员严复、王揖唐、梁士诒、曾彝进、许世英、陈瀛州、龙建章、朱文劭、张国溶、王印川、李榘、舒礼鉴、汪涵、王学曾、张其铿等十五人为审查员,迭次详悉审查,分别修正,具书报告。接开读会,计议定《中华民国约法》都十章,共六十八条。

于中华民国三年四月二十九日依照议事规则之规定,开三读会,即于是日全体议决。

查《约法会议组织条例》第十七条,载约法会议议决事件,咨由大总统公布等语,兹合将本会议议决之《中华民国约法》全文,咨请大总统公布,并撮举此次本会议全体议员对于增修《约法》之意见,掬诚为我大总统反复言之。夫国法者,社会心理之所胚胎,而社会共同之心理,又纯由一国之历史地理风俗习惯所铸造而成,制定国法而与一国之历史地理风俗习惯过相违反,则华雨箕风之未协,势将南辕北辙而无功。由是之故,所以世界国家,无论国体有何异同,而其根本法绝未有能与他国勉强一致者。君主国家无论矣,即同为共和国,而法之宪法不与葡同,美之宪法不与墨同。何者?其沿革异也。

以同处一洲之国,削足适履,尚且不能,而况于远隔万里,其历史地理风俗习惯迥不相侔者乎?我中华民国自《临时约法》施行以来,障碍环生,未遑枚举,虽对人关系之说,无实据之可凭,而违反国民共同之心理,则实无可为讳。今于情见势绌之余,为亡羊补牢之举,痛定思痛,岂容再误?故本会议此次增修约法主旨所在,不外力谋国权之统一,以期巩固国家之基础。但求于统治组织无所变更,而于统治作用,则必求适合于国情国势,不敢附和苟同。盖《中华民国约法》之增修,实应表示国家制度之特性,非可剿袭成文,数典而忘其祖也!

查中国有历史数千年,治乱兴亡之迹,代各不同;然无论何种时期,其国家之能治与不能治,率视政权之能一与不能一以为衡。是以《春秋》着大一统之文,孟子垂定于一之训,微言大义,深入人心,此与最近世纪宪法学家所揭之统治权惟一不可分之原则,实为先后同符。历稽史乘,断未有政权能一,而其国不治,亦未有政权不一,而其国不乱且亡者!方今共和成立,国体变更,而细察政权之转移,实出于因而不出于创,故虽易帝国为民国,然一般人民心理,仍责望于政府者独重,而责望于议会者尚轻。使为国之元首而无权,即有权而不能完全无缺,则政权无由集中,群情因之涣散,恐为大乱所由生。此以历史证之,而知应含有特性者也。

世界各共和国,其幅员皆不及我国之广大,盖地狭则治之也易,地广则治之也难。中国横亘东亚方二万万里,而且五族各异其性,南北各异其宜,若无一强有力之政府为之提挈,全局各自为政,不相统一,势必内部之破裂,妨及国际之和平。此以地理证之,而知其应含有特性者也。且共和成立,开自古未有之创局,建设未遑,飘摇风雨,纲解纽绝,无可遵循。当此千钧一发之时,即遇事过为审顾,已有稍纵即逝之虞,若设法牵掣多方,将不免立见危亡之祸。乃《临时约法》于立法权极力扩张,行政权极力缩减,束缚驰骤,使政策不得遂行,卒之筑室道谋,徒滋纷扰,贻害全国,坐失事机。

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