二、国际联盟的建立
第一次世界大战给人们留下了巨大的创伤，于是当他们从战争造成的浩劫中走出来时，便不得不思考这样的问题：如何才能避免同样的浩劫再度发生？怎样才能使世界和平变得更为可靠？人们普遍认为，第一次世界大战发生的基本根源在于战前国际权力处于相对分散状态，国际局势严重失控。为了防止未来战争的发生，有必要在战后建立一个强有力的国际组织，克服国际社会的无政府状态。
在西方大国的统治者中，第一个对建立国际组织感兴趣的是美国总统威尔逊（WoodrowWilson）。作为一名学者政治家，威尔逊在执政时期力图使美国的对外政策能贯彻一种理念。这种理念就是和平与正义，国际法律和国际组织也应当是国际社会大家庭共同追求的一种目标和架构。早在1916年5月，当时还是美国总统候选人的威尔逊就在华盛顿发表的题为“实现和平联盟”的演说中，提出美国应支持并参加一个战后和平联盟，以控制国际局势的可能恶化，维护海上航行自由并保证加入该联盟的各成员国的主权与领土完整。在同年的美国总统选举中，威尔逊又将建立战后国际联盟写入民主党的竞选纲领。次年1月下旬，威尔逊在一次参议院讲话中，明确提出，取代一战中四分五裂的欧洲体系的唯一选择是构造国际联盟这一新的国际共同体系。1918年1月8日，威尔逊向国会发表的演说中，提出了著名的“十四点原则”，作为实现战后“世界和平的纲领”，其中的第14点是：“为了大小国家都能相互保证政治独立和领土完整，必须成立一个具有特定盟约的普遍性的国际联盟。”威尔逊将建立集体安全组织放在最后一点，以显示它特别重要。同年9月，威尔逊又进一步强调，要把建立国联视为维持永久和平的头等要素，并声称这是达到永久和平的全部外交结构的基础。
威尔逊有关建立国际组织的主张，既是大战期间欧美各国普遍发展起来的和平思潮的某种反映，又是美国自身对外霸权战略的具体体现。威尔逊自己就曾直言不讳地宣称，他提倡的新精神和新机构实质是把美国的原则扩展到全世界各个角落，“我们应当以资本供给世界，而谁以资本供给世界，谁就应当……管理世界”。
不过，威尔逊的倡议和主张毕竟迎合了当时欧洲公众和舆论渴望摆脱恐惧、慑于战祸涂炭的心理，因而很快为欧洲人作为治世良方加以接受。于是，建立国际组织维系战后和平的呼声迅速高涨起来，筹建国联的计划也在加紧进行。
巴黎和会上，筹建国联是主要议题之一。威尔逊亲率庞大的代表团赴欧洲参加和会，其参加会议的目的，按基辛格的说法，“主要不是为了讨论停战的条件，或恢复固有的国际秩序，而是要把行之已近三百年的国际关系体系加以重新建构”。所以，他在会前明确表示，在和会上他不仅准备提出建立国际联盟的要求，而且还要求和会在处理一切事务之前优先考虑建立国联的问题。1919年1月18日巴黎和会开幕的第一天，在“十人会议”讨论会议议事日程时，威尔逊要求首先就建立国联的问题进行讨论，而英法则主张先解决德国问题，双方展开了激烈的舌战。在威尔逊的坚持下，和会在1月25日的全体会议上通过了建立国际联盟的原则性意见，决定“建立一个国际联盟来促进国际合作，保证公认的国际义务的实施和提供防止战争的保证”。会议决定设立一专门起草联盟盟约的8特别委员会。此特别委员会由14个国家的19名代表组成，威尔逊和英国代表分别出任正副主席。中国代表顾维钧为其中的成员之一。
专门委员会在讨论和拟定国联盟约时，一开始便展开了激烈的争论。英国根据本国的利益提出的方案是要建立一个帝国主义大国集团，旨在相互保证维护在殖民地和势力范围方面的现状；法国认为，拟议中的国际组织应将德国排除在外，应建立一支受国联支配的国际部队，或者成立一个隶属于国联的国际参谋部。法国的意图是借此加强法国对德国的军事优势，以防德国东山再起。美国则提出，准许德国加入国联，并以国联委任的方式分配战败国的殖民地。美国试图通过国联控制对殖民地的瓜分，同时拆散其他国家之间的同盟。威尔逊声称：“国际联盟本身就是一个同盟，它不需要任何其他的同盟。”此外，各国在国联会址、行政组成等问题上也都发生了争吵。
经过激烈的斗争、折衷和妥协，和会最终在4月28日的全体会议上一致通过了国际联盟盟约，并决定将其列为对德和约以及对其他战败国和约的第一部分。1920年1月10日，国联盟约随凡尔赛和约同时生效，11月15日第一届国联大会在日内瓦召开，英、法、中等44个国家参加，国联正式开始运作。
具有讽刺意味的是，国联的成立是美国总统威尔逊首先倡议并殚精竭虑地促成的，其目的是实现美国控制国联，进而称霸世界。所以，当国际联盟盟约草案拟订后，威尔逊立即兴冲冲地回到国内，要说服美国国会接受盟约草案。但美国国内强大的孤立主义势力极力反对，认为美国不应通过国联而卷入欧洲纷争，凡尔赛和约及国联盟约对美国没有好处。于是在1919年11月，参议院以压倒多数否决了美国参加国联的要求，宣布不承认凡尔赛和约，美国只得在最后一刻放弃了国联。威尔逊的理想曾经一度征服欧洲，但却没有征服美国，于是国联便成为英法的掌中之物。
作为指导国联行动法律依据的国际联盟盟约，系由一序言和库达科夫：《现代国际关系史》，世界知识出版社，1958年，第96页。
26款条文组成，对国联的机构、职能、原则及会员国的义务作了规定。盟约一开始便规定，国联的宗旨是“促进国际间合作，并保持其和平与安全，承担不从事战争之义务，”“维持各国间公开、公正、荣誉之邦交。”为了实现制止侵略和维护和平的宗旨，盟约规定会员国“承认为维护和平起见，必须减缩各本国军备至适足保卫国家安全及共同履行国际义务的最少限度”；会员国保证“尊重并保持所有联盟各会员国之领土完整及现有之政治上独立，以防御外来之侵犯”。当会员国之间发生冲突时，应该通过外交途径协商解决，或将问题“提交仲裁，或依司法解决，或交行政院审查，或提交国联大会讨论解决，反对诉诸武力。如果国联的某一成员国违背自己的国际义务而采取战争行动，其他会员国有权对进行侵略的国家实施制裁，包括经济、外交、军事等方面的制裁，以维护对于国联各项义务的尊重”。
对于战败国的殖民地，盟约规定了委任统治制度，即由国联出面，委托帝国主义战胜国统治原属于战败国的大部分殖民地、附属国及前奥斯曼帝国的一些领土，共计125万平方公里。委任统治制度实质上就是殖民地的再分配，是殖民统治的新形式。
根据国联盟约，国联拥有相当完整的组织机构。国际联盟由各会员国全体代表大会、行政院（亦译理事会）、常设秘书处和国际常设法院组成。国联大会由国际联盟全体会员国的代表组成，每个会员国可派3名代表，但表决权只有一票。大会有权“处理属于联盟行动范围以内或关系世界和平之任何事件”。国联大会的设立，从组织机构上为中小国家提供了一个伸张正义、表达观点的论坛和场所。但如果要见诸实施，则除程序问题外，非有全体一致同意不可。行政院是国联最重要的机构，由5个常任理事国（美国未加入国联，故常任理事国只有4个）和4个非常任理事国组成，负责处理一切与地区性及世界和平有关的重大事务。行政院是欧洲协调的翻版，充分体现了大国理念与胜利者的蓝图。同国联大会一样，行政院的决议一般情况下也必须得到出席会议的成员国一致同意参见王铁崖、田如萱编：《国际法资料选编》，法律出版社，1986年，第850页。
方才有效。秘书处是辅助大会和理事会的国联常任事务机构，由秘书长和其秘书与职员组成，主要负责准备向大会和行政院提供有关文件。首任秘书长是英国人莫里斯·汉凯爵士。国际常设法院是国联的司法机构，1922年2月在海牙正式宣告成立，其职权在于审理属于国际性质的法律争端，并可就行政院或大会提出的事项或问题发表咨询意见。除此之外，国联还设有国际劳工组织等十几个常任机构和专门委员会。这些都体现了国际组织在日益规范化和常规化，也说明了大国在创建国联时，其蓝图除了实现扩张霸权的目的外，也有维护和平、防止战争的考虑。国联“是以西方的国家权力为基础的，以大国强权为事实，再加上一点自由主义，集体安全，民主政治，国际法制……的色彩，把人类牵引到一个新时代。”国联的所在地设在瑞士的日内瓦。
三、国际联盟的地位及命运
从表面上看，国际联盟的建立标志着欧洲国际机制向全球国际机制的过渡，带有鲜明的全球色彩，并试图以实现世界和平与安全为己任。国联的组织结构也相当完备。盟约有关维护战后世界和平的规定也颇具进步性和权威性。但是实际情况并非如此。纵观国联的历史，不难看出，国联以维护和平为目标，到头来却丝毫无助于和平的维护。国联的历史基本上是一部失败的记录，是一部历史的悲剧。这种失败和悲剧的产生首先根植于国联自身结构中的致命的弱点和缺陷。
首先，国联是战胜国大国为巩固战后资本主义世界的新秩序而建立的，既是凡尔赛体系的产物，又是维护凡尔赛体系的工具。
国联与英、法所维护的欧洲现状密切相关，“这使得国联这一国际政府的工作机构在判断和解决问题时，不可避免地成为现状的卫士。”与战后世界秩序的形成一样，国联是强权政治的产物，大国在国联中拥有绝对的发言权，弱小国家毫无权利可言。这无疑极大地限制了国联的活动范围。战胜国与战败国、战胜国与战胜国之间的激烈矛盾使国联的地位异常脆弱和动摇。
其次，国联作为国际性组织却缺乏普遍性和广泛性。大国中的美国没有参加国联，苏联也被排斥在外，这大大削弱了国联处理国际事务的能力和权威，导致国联所拥有的能力与它所要达到的理想之间差距太大，证明国联不具备真正的全球性。特别是盟约中列有会员国可自行退出的条款，使国联组织变得十分松散，进进出出犹如国家俱乐部。国联在成立时有23个成员国，1920年11月时增加到42个。埃及是1937年最后参加国联的第63个成员国。然而，到那时候，好几个国家已经利用它的权利退出了国联。所有的强国从未在同一时期都成为国联成员。列强中只有法国和英国自始至终都是成员国。国联决议对会员国也毫无约束力，而国联自身又无权力，也无手段来强制实施决议，这使得盟约的许多规定成为一纸空文。所以，一位权威人士尖锐地指出：“它们虽则参加了，但（它们）拒绝执行自己的义务。”“在英国，可以毫不夸张地说，在1920年至1939年间的首相中，没有一个真正信任国联。他们之中没有一个人准备像他们愿意为保护英联邦的独立和完整将会做的那样，使用联合王国的全部力量来支持国联。这是对国际合作争取和平进行判断必须依据的标准。”
第三，国联盟约的许多规定反映了人民要求和平，反对战争的良好愿望，是历史的进步。但是，盟约的有些规定相互矛盾、相互抵消。盟约规定，若国际间的争端在规定时间内未能作出裁决，或行政院未在6个月内提出报告，那么有关国家将不被禁止从事战争。当发生违约从事战争的事件时，各国可以自行决定是否宣布同这个国家处于战争状态。这等于完全否定了有关制止战争、制裁侵略者的规定。对那些侵略者，国联虽有权实行经济、政治和军事制裁，但这里既无关于“战争”、“战争行为”的规范性定义，又不确定实行制裁的具体措施，更没有“牙齿”强制和平，所谓制止侵略不过 是一句空话而已。国联不是一个战胜国组成的联盟，只是一个对任何国家都开放的“合作的工具”，类似于邦联的组织模式。国联的这些致命弱点和缺陷，几乎使国联的危机同国联的出世同步开始。国联作为战后实现集体安全的国际权力机构，虽被创造出来了，但它从一出世便是先天不足和软弱无力的。国联成立之初，英法等主要国家都想使国联成为它们外交政策的附属物，但它们又都不愿把一切事情交由国联处理，特别是涉及到自身利益的事务，更不愿让国联插手；加上国联的经费比较拮据，国联的正常工作难以开展。1920年10月，波兰政府出兵占领了立陶宛首都，立陶宛遂要求国联行政院出面干涉。按理说，这是一起赤裸裸的侵略事件，国联理应予以制裁。但是波兰拥有法国作后盾，行政院虽召开了多次会议，但对面临的问题却显得一筹莫展，毫无办法。自1920年11月国联第一次大会召开后，国联又举行过几次大会，但除了一些次要问题外，未对任何重大问题作出结论。这期间，国联的主要活动集中于裁军问题上，国联历届大会和行政院会议多次辩论这一问题。一时间“日内瓦冠盖云集，确已成为协调国际行动的中心，政治分量之重近世所罕见。”1925年12月，国联理事会决定成立裁军筹备委员会，德国、苏联和美国应邀参加，负责草拟裁军公约草案。从1926年5月筹委会开第一次会议到1932年10月日内瓦的国联裁军会议止，共举行过6次筹备会议，提出过种种裁军方案。但是会上列强同床异梦，各怀鬼胎，各执己见，互不相让，结果使会议不欢而散。1932年2月世界裁军大会在日内瓦召开，60多个国家的代表出席了会议。但这个会议除了提出一大堆毫无价值的提案，给予德国以重新武装的权利之外，根本没有实现所谓的“裁军”。后来由于日本、德国相继退出会议，1934年6月世界裁军会议实际宣告结束，裁军问题不了了之。
